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. 2025 Dec 8;59:e45. doi: 10.11606/s1518-8787.2025059006964
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Prices paid for primary health care medicines by Brazilian municipalities

Wendell Rodrigues Oliveira da Silva I, Ivanessa Thaiane do Nascimento Cavalcanti II, José Roberto Peters II, Luis Eduardo Maciel dos Santos Ferreira II, Rafael Santos Santana II, Silvana Nair Leite III
PMCID: PMC12696822  PMID: 41370518

ABSTRACT

OBJECTIVE

The study analyzes the prices paid by Brazilian municipalities for medicines in 2016, 2018, and 2020, comparing municipal human development index, size, region, and purchase modality.

METHODS

Economic Ratio indicator, adapted from that proposed for international analyses by the World Health Organization, was used and analyses were performed using data provided by municipalities to the National Database of Pharmaceutical Assistance Actions and Services.

RESULTS

The study reveals that the most socially and economically vulnerable municipalities pay more for these medicines, especially in the North and Northeast regions, which can compromise access to and the efficiency of the Unified Health System. Moreover, the article shows that municipalities that purchased in association tend to pay lower prices, suggesting that consortia may be a strategy to mitigate price inequalities.

CONCLUSIONS

Based on the results obtained, we propose the adoption of regulatory, economic, and negotiation strategies to reduce these differences and ensure a more equitable distribution of medicines in Brazil.

DESCRIPTORS: Pharmaceutical Services, Primary Health Care, Medicines Costs, Equity in Resource Allocation, National Pharmaceutical Policy

INTRODUCTION

High medicines prices worry governments, policymakers, insurers, and patients, as they compromise their equitable access and threaten the sustainability of health systems, regardless of the country’s degree of socioeconomic development 1 .

Medicines prices fluctuate according to the interactions between supply and demand, within the scope of the country’s price regulation 1 . Across countries, factors such as the healthcare system, medicines policy, and free access influence the price and, consequently, the obtaining of medicines 4,5 . Studies on the price, access, and quality of pharmaceutical products are essential in Brazil, since the public supply of medicines is the main way of access for the population that depends on the public healthcare system 5 .

In force for more than 20 years, Law No. 10,742/2003 establishes a price ceiling for medicines in Brazil. Within the pharmaceutical market reality, however, prices can vary by more than 2,500% in the private market 3 . A report by the Federal Court of Auditors identified prices registered in the table of the Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED – Chamber for the Regulation of Medicines Market) above 10,000% of those practiced in public purchases 6 .

Table. Comparison of the overall average values of economic ratio in the years analyzed, MHDI, type of purchase, region of the country, and population sizea.

  Mean (95%CI)
Region  
Midwest 1.04 (1.00–1.07)
Northeast 1.13 (1.10–1.16)
North 1.32 (1.28–1.37)
Southeast 0.82 (0.79–0.85)
South 0.78 (0.74–8.82)
Population size
Up to 25,000 inhabitants 1.02 (1.01–1.03)
25,001 to 50.000 inhabitants 0.98 (0.97–1.00)
50,001 to 100,000 inhabitants 0.93 (0.91–0.95)
100,000 to 500,000 inhabitants 0.93 (0.91–0.95)
Above 500,000 inhabitants 0.88 (0.84–0.92)
MHDI
Very low 1.37 (1.26–1.47)
Low 1.18 (1.16–1.20)
Medium 0.97 (0.96–0.99)
High 0.85 (0.82–0.87)
Very high 0.75 (0.69–0.80)
Purchases with consortia
Purchase with consortia 0.82 (0.78–0.85)
Purchase without consortia 1.10 (1.08–1.12)
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MHDI: Municipal Human Development Index; 95%CI: 95% confidence interval.

a In this analysis, the values found for the p-value were less than 0.0001, showing that the results are statistically significant to describe the effect of the model.

The offer of medicines depends on health funding, efficient management, availability of products, purchasing power, rationality of use, and geographical accessibility 7 . Public funding and the organization of pharmaceutical services in primary health care (PHC) are fundamental in providing the Brazilian population access to medicines 5,8,9 . In 2015, 47% of the population obtained all their medicines for chronic diseases free of charge from the Brazilian Unified Health System (SUS). However, the Northeast region had the lowest prevalence of access to all medicines 8 .

In the SUS, the purchases of medicines are conducted autonomously by the Union, the states, the Federal District, and the municipalities, with decentralization that enables planning according to local needs. Most PHC medicines are purchased directly by the municipalities, alone or in consortium. The Union invested R$ 132 billion in health and R$ 13 billion in medicines in 2019, while states spent R$ 102 billion and R$ 1.7 billion, respectively. Municipalities invested R$ 5 billion in medicines, according to data from the Information System on Public Health Budgets (SIOPS) 10 .

Ordinance No. 3,193/2019 changed the transfers of the Basic Component of Pharmaceutical Services (CBAF), linking them to the municipal human development index (MHDI). The Union passed on per capita amounts to municipalities annually, varying according to the MHDI classification, data that were updated in 2025 11 . The funding aims at the acquisition of medicines and supplies included in the Brazilian National List of Medicines (Rename) for PHC in the SUS.

Despite decentralization, municipal funding for medicines is worrying, because more vulnerable municipalities invest less and depend more on federal transfers, according to Silva et al. 10 (2024), a trend observed between 2016 and 2020.

Considering the economic and municipal management conditions and the characteristics of the pharmaceutical market in Brazil, the prices of medicines for PHC can vary greatly between municipalities 12 and represent an important impact on the municipal capacity to ensure the availability of these medicines, which are essential for the resolvability of PHC and the achievement of better health outcomes.

This study analyzed the prices charged in 2016, 2018, and 2020 in the acquisition, of medicines used in primary health care by Brazilian municipalities, considering their socioeconomic conditions, geographic region, and acquisition modalities.

METHODS

This is an exploratory, retrospective study, in which the prices of the acquisition of primary health care medicines by the municipalities were analyzed, based on data fed into the Base Nacional de Dados e Ações e Serviços da Assistência Farmacêutica (BNAFAR – National Database and Pharmaceutical Services Actions and Services). This integrates and consolidates national data on stock position, entries, exits, and dispensations conducted by health establishments for medicines from Rename and the Popular Pharmacy Program of Brazil, covering the largest number of records of medicines purchases available, especially from municipalities 13 .

To determine the amount paid for the medicines, the recorded values were extracted, in which the most used presentations of the medicines were reference, without discrimination against brands. The data referred to 2016 (2,440 municipalities), 2018 (2,866 municipalities), and 2020 (3,815 municipalities). The choice of these years considered the corrections in the value of the CBAF counterpart by the Ministry of Health in 2017 14 and in 2019 11 . Data were collected using Business Intelligence (BI) by MicroStrategy Office.

The choice of medicines was based on those identified in the Pesquisa Nacional sobre Acesso, Utilização e Promoção do Uso Racional de Medicamentos (PNAUM – National Survey on Access, Use, and Promotion of Rational Use of Medicines) as the most used for hypertension, diabetes mellitus, hypercholesterolemia, chronic pulmonary respiratory disease, depression, rheumatism, pain, fever, and infection. For the last three, the authors decided on medicines widely used by the Brazilian population because the PNAUM did not find difference in their use 15 .

Appendix 1a describes medicines selected for analysis. The statistical program Rstudio was used to exclude the Outliers of the database, considering the percentage below 1% and above 99% as points outside the curve.

BNAFAR data were extracted from the presentations acquired by the municipalities, with quantities and prices practiced, and the average of the prices paid per unit of supply was calculated.

The inflation adjustment of the amounts paid for the medicines was conducted. These values were deflated for December 2022, according to the annual variation of the Broad Consumer Price Index (IPCA), calculated by the Brazilian Institute of Geography and Statistics – IBGE (2016: 44.32%; 2018: 31.54%; 2020: 21.88%). The choice of this deflator was based on Law No. 10,742/2003, which established the rules for regulating the pharmaceutical sector and defined the index for adjusting the prices of medicines in the country.

The manner in which medicines were purchased by the municipalities was classified as purchase in association or non-associated, distinguishing between purchases among entities (municipality and state), such as intermunicipal consortia, at the regional or state level, and those in which the municipality acquires its medicines in isolation. These data were provided by the General Coordination of Basic Pharmaceutical Services of the Ministry of Health.

Regarding the municipal population size, the stratum model of the Qualifar-SUS Program was used, which stratifies the municipalities: up to 25,000 inhabitants, from 25,001 to 50,000 inhabitants, from 50,001 to 100,000 inhabitants, from 100,001 to 500,000 inhabitants, and municipalities above 500,000 inhabitants 16 .

The municipal human development index (MHDI) was also used. This varies from 0 to 1 (UNDP), and municipalities with an index below 0.499 are considered very low; MHDI is low for municipalities with an index from 0.500 to 0.599; MHDI is medium for municipalities with an index from 0.600 to 0.699; MHDI is high for municipalities with an index from 0.700 to 0.799; and MHDI is very high municipalities with an index equal to or greater than 0.800.

Regional analyses were conducted based on these data, by population size, by MHDI stratum, and by purchases in association or not, to identify and compare the values practiced in the purchase of medicines by Brazilian municipalities.

An adaptation of the “medicines price ratio”, an index developed by the World Health Organization (WHO)/International Health Action, was used 17 . This is a methodological tool for measuring medicines prices (government procurement prices and patient prices), availability, accessibility, and the price components, previously prepared by WHO 18,19 .

In this study, the indicator was adapted to include the information processed in the analyzed sample and to compare the amounts paid, considering the different medicines included in the sample. The “local average unit price” was established as the average of the average price paid for each presentation of medicines by municipality, and as “national reference unit price” the national average price paid for the presentation of medicines that corresponds to the national average of the amounts paid for each presentation of each medicines, considering all the registrations for the purchase of such medicines in BNAFAR, that year. Thus, the adapted Economic Ratio (ER) formula used in this study was:

ER= Average of the average price paid for the presentation of medicines by the municipality national average price of the presentation of medicines

As a result, the values obtained for the ER that are equal to one indicate that the amount paid was identical to the national average; for a result lower than one, the price paid was lower than the amount paid for the acquisition of the medicines when compared to the national average; and for a result greater than one, it shows that there was a payment above the national average.

The generalized estimation equation model was used to compare the average of the ER variable among the studied variables. The level of significance adopted was 0.05. The analyses were performed using the IBM SPSS Statistics v.25 software.

RESULTS

The municipalities in this study are characterized as follows: regarding the geographic region, 351 are from the Midwest region, 1,147 are from Northeast, 256 are from North, 1,310 are from Southeast, and 751 are from the South region. Regarding the population size: 2,894 have up to 25,000 inhabitants, 476 have 25,001 to 50,000 inhabitants, 233 have 50,001 to 100,000 inhabitants, 181 have 100,000 to 500,000 inhabitants, and 31 municipalities have more than 500,000 inhabitants. Regarding the classification of the MHDI, the distribution is as follows: 10 municipalities are classified as very low, 847 as low, 1,680 as medium, 1,250 as high, and 28 as very high MHDI. And regarding the acquisition strategy (with or without association), 1,375 municipalities make associated purchases, 2,391 make purchases without association with other entities and 49 municipalities did not have this information available.

Appendix 2b shows in detail the results obtained for prices practiced in the purchases by drug and the corresponding ER by region, size of the municipality, MHDI range, and acquisition modality. Figure 1 shows the average value of the ER of the medicines, regionally, per year. Note that in the three years of the survey the North region had the highest average value of ER.

Figure 1. Economic ratio average of the medicines analyzed by region and by year.

Figure 1

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Considering the population size (Figure 2), it can be observed that in 2016, 2018, and 2020, the smaller municipalities, with up to 25,000 inhabitants, had the highest average ER value.

Figure 2. Economic ratio average of the medicines analyzed by population size and by year.

Figure 2

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In Figure 3, which analyzes the average value of the ER of medicines by MHDI stratum, the municipalities with very low MHDI had the highest average value of ER in the years surveyed.

Figure 3. Economic ratio average of the medicines analyzed by MDHI and by year.

Figure 3

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MHDI: Municipal Human Development Index.

When analyzing purchases in association or not (Figure 4), the average value of ER in 2016, 2018, and 2020 in the municipalities that did not make the purchase in association was higher in all the years surveyed.

Figure 4. Economic ratio average of the medicines analyzed by purchase in consortia and without consortia, per year.

Figure 4

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Table shows the comparison of the average values of ER among all the medicines in the variables studied. The North region has the highest general average of ER values, followed by Northeast. Municipalities with low and very low MHDI, with populational support up to 25,000 inhabitants, and those that did not have centralized purchases showed the highest values of ER for researched medicines in the years studied.

Appendix 2 shows all the ER values and average prices paid for medicines, according to all analyses.

DISCUSSION

The study reveals worrying trends on medicines prices in public municipal purchases for primary attention. Municipalities with low and very low MHDI, such as the smallest ones, with up to 25,000 inhabitants, and that do not buy in associations constantly show higher prices. The highest prices in these municipalities may be because of limited economies, low supplier offers, logistic barriers, lower negotiation power, and fragilized local management.

These results show the urgent need for intervention regarding normative, market, and management aspects to supply the access of essential medicines to the population since the prizes affect directly the acquisition by the municipalities. In the presence of incompatible variations, it is crucial to promote regulation, intervention, or negotiation strategies to reduce financial barriers, ensuring efficient public management and the population’s right to have access to medicines.

Inequality on the prices of public purchase practices was also demonstrated to the Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF – Specialized Compound of Pharmaceutical Services), highlighting a trend on lower prices for the most populous and economically favored federal unities 2 . The broad variation in prices indicates challenges on acquisition, elevating costs for federal unities with lower negotiation power. This aggravates disparities in the access to medicines on SUS, especially in socioeconomically vulnerable regions and with low demand, where the prices tend to be higher 20 .

The North region showed higher average prices in the three years analyzed. On the Northeast, the values also surpassed the averages of Midwest, South, and Southeast, evidencing regional inequalities on medicines acquisition.

Along with other studies about financing and structuring of municipal pharmaceutical services, the results indicate a complex scenario of vulnerabilities in management and services, impacting the capacity of many Brazilian municipalities in guaranteeing access to medicines in PHC.

Silva et al. 10 (2024) observed that, in 2019, the municipalities sampled in their survey spent, on average, R$ 45.09 on medicines purchased for their citizens, an amount well above the sum of the CBAF counterparts, which could reach a maximum, at that time, of only R$ 10.00, an amount expected in regulations for municipalities with the lowest MHDI. In the same study, they exposed the inequality of investments in medicines, with municipalities with higher vulnerability being able to invest only R$ 30.00 on average. Between the regions, the disparities were also clear, with the municipalities in the North and Northeast regions showing the lowest investments in medicines that year: R$ 23.58 and R$ 24.20, respectively. When looking at the per capita investment data in medicines in the municipalities, from 2010 to 2019, note that in the regions where there was an increase in the value (Midwest, Southeast, and South), this was very small. Nevertheless, the Northeast and North regions, which invested less than the national average throughout the period, showed a decrease in the value of investment, during the period surveyed, of 25.63% and 21.69% 10 .

In addition to purchasing medicines with the highest prices and having the lowest per capita investments in medicines, there are also conditions already described in the literature of lower infrastructure development, qualified workforce and organization of the management of pharmaceutical services in the North and Northeast regions compared to the other regions 5,21,22 . The impact of this combination can be seen in the results of the PNAUM: the general availability of medicines in primary health care units varied according to the regions of the country, which is lower in the North and Northeast regions (44.6% and 46.3%, respectively) 5 and total access to medicines by the population is also lower in these regions 9 .

The tax on the circulation of goods and services, responsible for most of the tax burden in the field of medicines, which varies from 12% for states such as Minas Gerais and São Paulo, to 21% for states such as Piauí, also contributes to the inequalities in prices 23 . In Brazil, the maximum sale price to the government, the ceiling price that must be observed in purchases destined for the SUS, is the result of the application of the price adequacy coefficient (CAP – coeficiente de adequação de preços) on the factory price. The CAP, regulated by Resolution No. 3, of March 2nd, 2011, is a mandatory minimum discount to be applied whenever sales of medicines included in the list attached to Communiqué No. 15, of August 31, 2017 – Consolidated Version, are made 24 .

The North region is especially concerning due to its natural and social conditions that strongly impact on the cost of transporting products to their municipalities and storing them. The so-called “Amazon factor” 25 , which includes the impressive distances between the municipalities, the dependence on river transport, which is subject to climatic conditions for its operation, the low population densities of the municipalities, among other economic and contextual factors, place the municipalities in the region in difficult conditions for the acquisition of medicines that cannot be compared with other places. The North region also has the health regions with the worst performance in topics such as maternal and reproductive health and healthcare system coverage, in addition to being the region of the country with the worst evaluations of PHC services 26 . However, the transfer values for the acquisition of PHC medicines do not consider these regional conditions, and they are made available to municipalities in the other regions.

It is important to consider the way in which municipalities act in their contexts since health expenditures are not immune to diseconomies of scale — related to the population size of the municipalities and health responsibilities. Economic aspects, such as the scale of the acquisition of medicines and negotiating power, can explain the differences in spending between the federated entities, especially the municipalities. As an example, one can mention the purchase of medicines made in local pharmacies/drugstores (58.3%), particularly in the municipalities of the North region (73.4%), which indicates inadequacies in the application of public resources in the SUS 27 . However, empty bids and other barriers in the daily life of public management need to be considered and faced more forcefully.

The associated purchase of medicines, especially in intermunicipal consortia or with the state government, proved to be an important strategy to reduce the prices in general. This pattern was observed in all years and for all medicines, suggesting an efficient way to circumvent the barriers imposed by the contextual conditions of smaller municipalities for public procurement.

The positive experience in the public purchase of medicines in consortia has been reported for some years. In the Cariri region, in Ceará, for example, the acquisitions made by the Health Consortia between 2017 and 2018 showed lower unit values for most items than the municipal acquisitions. That is 19 times for the average value, 18 times for the weighted average value, and 20 times for the median value 28 . The purchase in consortium gains in volume, attracting greater interest from suppliers, and there is a reduction in costs due to greater negotiating power.

The execution of larger purchase contracts with larger orders, fixed terms, and staggered deliveries have advantages such as regularity in supply, reduction of inventories and storage costs, guarantee of medicines with favorable expiration dates and planned and gradual financial execution 27 .

The difficulties in obtaining medicines in PHC result in the difficulty of free access to medicines, especially those of continuous use, which can compromise the family budget and favor the abandonment of treatment, with worsening of the health condition and the consequent increase in spending on outpatient care and hospitalizations. Individuals with lower income and low level of education had a greater chance of access to medicines via SUS (from 1998 to 2008), which highlights the importance of the SUS for the promotion of equity in access to medicines 29 .

According to the Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD – National Household Sample Survey) conducted in Brazil in 1998, 2003, and 2008, the evolution of medicines provision costs has contributed to the increase in free access to medicines by the SUS, but it was insufficient to reduce the inequality in their access in the period analyzed. The trajectory of underfunding of the SUS and the imbalance between public and private spending on medicines are among the barriers to the implementation of policies, which may have contributed to the maintenance of inequalities 30 .

One limitation of this research is the use of secondary data in the comparisons between the prices charged in the purchase of medicines by the municipalities, as they are self-declared data obtained by an information system that, although official and regulated, does not have the obligation and adherence of 100% of the municipalities or the completion of the information of 100% of the purchases made. The measurement of the total quantities acquired by each municipality per year is also not possible since the data record is not sufficient for such a conclusion. However, the study has the largest amount of data observed for this theme in literature, much higher than the information from the Health Price Database.

This study, of an innovative nature, analyzes the prices practiced in the acquisition of medicines by Brazilian municipalities based on BNAFAR data and suggests an indicator that enables a comparative evaluation of the general averages of prices paid, can collaborate to improve the management processes of pharmaceutical services, favoring the negotiations of municipalities in their acquisition of medicines, fostering the transparency and accountability.

CONCLUSION

This study highlights the serious inequality in the prices of medicines purchased by Brazilian municipalities. It is urgent to implement strategies to avoid increasing the disparity in the supply of medicines between municipalities, especially the smallest and most vulnerable, regionally or in relation to MHDI, as identified by the averages of the ER indicator. This can reduce costs and improve quality of life, resulting in a more efficient application of public resources.

The ER indicator, adapted from an index proposed for international analyses by the WHO, proved to be useful for comparing price patterns paid by municipalities in the acquisition of medicines, and it was possible to reveal that municipalities with social and economic characteristics of greater vulnerability are the most affected by the prices paid for medicines. Considering the scarcity of resources, it is essential to advance in the evaluation of efficiency and investments in medicines by local governments, especially in their availability in Brazilian municipalities.

Supplementary material

Apendix 1

available from: https://figshare.com/s/a8e51658714a2ad406ab

Apendix 2

available from: https://figshare.com/s/834607e5f76d9ddbe649

Data Availability:

The study data are available on a digital platform (links in the article text) or upon request to the authors.

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Preços pagos pelos medicamentos para atenção primária pelos municípios brasileiros

Wendell Rodrigues Oliveira da Silva I, Ivanessa Thaiane do Nascimento Cavalcanti II, José Roberto Peters II, Luis Eduardo Maciel dos Santos Ferreira II, Rafael Santos Santana II, Silvana Nair Leite III

RESUMO

OBJETIVO

Analisar os preços pagos por medicamentos entre os municípios brasileiros em 2016, 2018 e 2020, comparando índice de desenvolvimento humano municipal, porte, região e modalidade de compra.

MÉTODOS

O estudo utiliza o indicador Razão Econômica, adaptado a partir do proposto para análises internacionais pela Organização Mundial da Saúde, e faz análises com os dados alimentados pelos municípios na Base Nacional de Dados de Ações e Serviços da Assistência Farmacêutica.

RESULTADOS

O estudo revela que os municípios social e economicamente mais vulneráveis pagam mais caro por esses medicamentos, especialmente nas regiões Norte e Nordeste, o que pode comprometer o acesso e a eficiência do Sistema Único de Saúde. Além disso, o artigo demonstra que municípios que realizam compras em associação tendem a pagar preços menores, sugerindo que consórcios podem ser uma estratégia para mitigar as desigualdades nos preços.

CONCLUSÕES

Com os resultados obtidos, propõe-se a adoção de estratégias regulatórias, econômicas e de negociação para reduzir essas diferenças e garantir uma distribuição mais equitativa dos medicamentos no Brasil.

DESCRITORES: Assistência Farmacêutica, Atenção Primária à Saúde, Custos de Medicamentos, Equidade na Alocação de Recursos, Política Nacional de Assistência Farmacêutica

INTRODUÇÃO

Os altos preços dos medicamentos preocupam governos, formuladores de políticas, seguradores e pacientes, pois comprometem seu acesso equitativo e ameaçam a sustentabilidade dos sistemas de saúde, independentemente do grau de desenvolvimento socioeconômico do país 1 .

Os preços dos medicamentos oscilam segundo as interações entre oferta e demanda, dentro do escopo de regulamentação dos preços do país 1 . Entre os países, fatores como o sistema de saúde, a política de medicamentos e o acesso gratuito influenciam o preço e, consequentemente, a obtenção dos medicamentos 4,5 . No Brasil, estudos sobre preço, acesso e qualidade dos serviços farmacêuticos são essenciais, já que o fornecimento público de medicamentos é a principal forma de acesso para a população dependente do sistema público de saúde 5 .

Vigorando há mais de 20 anos, a Lei nº 10.742/2003 estabelece teto de preços para medicamentos no Brasil. Mas, na realidade do mercado farmacêutico, os preços podem variar mais de 2.500% no mercado privado 3 . Relatório do Tribunal de Contas da União identificou preços registrados na tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) acima de 10.000% ao praticado em compras públicas 6 .

Tabela. Comparação dos valores médios gerais de razão econômica nos anos analisados, IDHM, tipo de compra, região do país e porte populacionala.

  Média (IC95%)
Região  
Centro-Oeste 1,04 (1,00–1,07)
Nordeste 1,13 (1,10–1,16)
Norte 1,32 (1,28–1,37)
Sudeste 0,82 (0,79–0,85)
Sul 0,78 (0,74–8,82)
Porte populacional
Até 25.000 hab. 1,02 (1,01–1,03)
25.001 a 50.000 hab. 0,98 (0,97–1,00)
50.001 a 100.000 hab. 0,93 (0,91–0,95)
100.000 a 500.000 hab. 0,93 (0,91–0,95)
Acima de 500.000 hab. 0,88 (0,84–0,92)
IDHM
Muito baixo 1,37 (1,26–1,47)
Baixo 1,18 (1,16–1,20)
Médio 0,97 (0,96–0,99)
Alto 0,85 (0,82–0,87)
Muito alto 0,75 (0,69–0,80)
Compras associadas
Compra associada 0,82 (0,78–0,85)
Compra sem associação 1,10 (1,08–1,12)
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IDHM: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal; IC95%: intervalo de confiança de 95%.

a Nesta análise, os valores encontrados para o P-valor foram menores que 0,0001, mostrando que os resultados são estatisticamente significantes para descrever o efeito do modelo.

A oferta de medicamentos depende do financiamento da saúde, gestão eficiente, disponibilidade de produtos, poder aquisitivo, racionalidade do uso e acessibilidade geográfica 7 . O financiamento público e a organização da assistência farmacêutica na atenção primária desempenham papel fundamental no acesso aos medicamentos pela população brasileira 5,8,9 . Em 2015, 47% da população obtinha todos os seus medicamentos para doenças crônicas de forma gratuita no Sistema Único de Saúde (SUS). No entanto, a região Nordeste apresentou a menor prevalência de acesso a todos os medicamentos 8 .

No SUS, as compras de medicamentos são realizadas de forma autônoma pela União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, com descentralização que permite planejamento conforme necessidades locais. A maioria dos medicamentos da atenção primária é adquirida diretamente pelos municípios, de forma isolada ou em consórcios. Em 2019, a União investiu R$ 132 bilhões em saúde e R$ 13 bilhões em medicamentos, enquanto estados gastaram R$ 102 bilhões e R$ 1,7 bilhão, respectivamente. Municípios investiram R$ 5 bilhões em medicamentos, segundo dados do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) 10 .

A Portaria nº 3.193/2019 alterou os repasses do Componente Básico da Assistência Farmacêutica (CBAF), vinculando-os ao índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM) dos municípios. A União repassava valores per capita aos municípios anualmente, variando conforme a classificação do IDHM, dados que foram atualizados em 2025 11 . O financiamento visa a aquisição de medicamentos e insumos incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) para a Atenção Primária no SUS.

Apesar da descentralização, o financiamento municipal para medicamentos é preocupante: municípios mais vulneráveis investem menos e dependem mais dos repasses federais, segundo Silva et al. 10 (2024), tendência observada entre 2016 e 2020.

Considerando as condições econômicas e de gestão municipal e as características do mercado farmacêutico no Brasil, os preços dos medicamentos para atenção primária podem variar bastante entre os municípios 12 e representar um importante impacto na capacidade municipal para garantir a disponibilidade destes medicamentos, essenciais para a resolubilidade da atenção primária e a obtenção de melhores resultados em saúde.

O presente estudo analisou os preços praticados em 2016, 2018 e 2020 na aquisição, pelos municípios brasileiros, de medicamentos utilizados na atenção primária, considerando suas condições socioeconômicas, região geográfica e modalidades de aquisição.

MÉTODOS

Trata-se de um estudo exploratório, retrospectivo, no qual se analisou os preços das aquisições de medicamentos da atenção primária pelos municípios, a partir dos dados alimentados na Base Nacional de Dados e Ações e Serviços da Assistência Farmacêutica (BNAFAR). Ela integra e consolida os dados nacionais de posição de estoque, entradas, saídas e dispensações realizadas pelos estabelecimentos de saúde para os medicamentos da Rename e do Programa Farmácia Popular do Brasil, contemplando o maior número de registros de compras de medicamentos disponíveis, especialmente de municípios 13 .

Para determinar o valor pago pelos medicamentos, extraiu-se os valores registrados, tendo como referência as apresentações mais utilizadas dos medicamentos, sem discriminação de marcas. Os dados foram referentes a 2016 (2.440 municípios), 2018 (2.866 municípios) e 2020 (3.815 municípios). A escolha desses anos considerou as correções do valor da contrapartida do CBAF por parte do Ministério da Saúde em 2017 14 e em 2019 11 . Os dados foram coletados utilizando Business Intelligence (BI) da MicroStrategy Office.

A escolha dos medicamentos se baseou nos identificados na Pesquisa Nacional sobre Acesso, Utilização e Promoção do Uso Racional de Medicamentos (PNAUM) como os mais utilizados para hipertensão arterial, diabetes mellitus, hipercolesterolemia, doença respiratória pulmonar crônica, depressão, reumatismo, dor, febre e infecção. Para os três últimos, como a PNAUM não encontrou diferença de utilização, os autores decidiram por medicamentos de amplo uso pela população brasileira 15 .

Os medicamentos selecionados para análise estão descritos no Apêndice 1a . Utilizou-se o programa estatístico Rstudio para exclusão dos outliers do banco de dados, considerando a percentagem abaixo de 1% e acima de 99% como pontos fora da curva.

Os dados da BNAFAR foram extraídos das apresentações adquiridas pelos municípios, com quantidades e preços praticados, e calculou-se a média dos preços pagos por unidade de fornecimento.

Realizou-se a atualização monetária dos valores pagos pelos medicamentos. Esses valores foram deflacionados para dezembro/2022, de acordo com a variação anual do índice nacional de preços ao consumidor amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2016: 44,32%; 2018: 31,54%; 2020: 21,88%). A escolha desse deflator baseou-se na Lei nº 10.742/2003, que estabeleceu as normas de regulação do setor farmacêutico e definiu o índice para fins de ajuste nos preços dos medicamentos no país.

A forma de compra dos medicamentos pelos municípios foi classificada entre compra em associação ou não associada, distinguindo aquelas em conjunto entre os entes (município e estado), como consórcios intermunicipais, em âmbito regional ou estadual, e nas situações em que o município adquire seus medicamentos isoladamente. Esse dado foi fornecido pela Coordenação-Geral da Assistência Farmacêutica Básica do Ministério da Saúde.

Quanto ao porte populacional municipal, utilizou-se o modelo de estrato do Programa Qualifar-SUS, que estratifica os municípios em: até 25.000 habitantes, de 25.001 a 50.000 habitantes, de 50.001 a 100.000 habitantes, de 100.001 a 500.000 habitantes e municípios acima de 500.000 habitantes 16 .

Utilizou-se também o índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM). Este varia entre 0 e 1 (PNUD), sendo considerado IDHM muito baixo os municípios com índice abaixo de 0,499; IDHM baixo os municípios com índice entre 0,500 e 0,599; IDHM médio os municípios com índice entre 0,600 e 0,699; IDHM alto os municípios com índice entre 0,700 e 0,799; e IDHM muito alto os municípios com índice igual ou superior a 0,800.

A partir desses dados, realizaram-se análises regionais, por porte populacional, por estrato de IDHM e por realização de compras em associação ou não, para identificar e comparar os valores praticados na compra de medicamentos pelos municípios brasileiros.

Utilizou-se uma adaptação da “razão de preço de medicamento”, índice desenvolvido pela Organização Mundial da Saúde (OMS)/Ação de Saúde Internacional 17 . Ele é uma ferramenta metodológica para medir os preços dos medicamentos (preços de compras governamentais e preços aos pacientes), a disponibilidade, a acessibilidade e os componentes do preço, elaborada anteriormente pela OMS 18,19 .

Neste estudo, adaptou-se o indicador para contemplar as informações processadas na amostra analisada e comparar os valores pagos, considerando os diferentes medicamentos incluídos na amostra. Estabeleceu-se como “preço unitário médio local” a média do preço médio pago para cada apresentação dos medicamentos por município, e para “preço unitário de referência nacional” o preço médio nacional pago pela apresentação dos medicamentos que corresponde à média nacional dos valores pagos para cada apresentação de cada medicamento, considerando todos os registros para a compra de tal medicamento na BNAFAR, naquele ano. Assim, a fórmula da Razão Econômica (RE) adaptada utilizada neste estudo foi:

RE= média do preço médio pago por apresentação dos medicamentos pelo município preço médio nacional da apresentação dos medicamentos

Como resultado do indicador, os valores obtidos para a RE igual a 1 sinalizam que o valor pago foi idêntico à média nacional; para um resultado menor que 1, indica que o preço pago foi menor que o valor pago para a aquisição do medicamento quando comparado à média nacional; e para um resultado maior que 1, mostra que houve um pagamento acima da média nacional.

O modelo de equações de estimações generalizadas foi usado para comparar a média da variável RE entre as variáveis estudadas. O nível de significância adotado foi 0,05. As análises foram realizadas no software IBM SPSS Statistics v.25.

RESULTADOS

Os municípios deste estudo caracterizam-se da seguinte forma: em relação à região geográfica, 351 são da região Centro-Oeste, 1.147 são do Nordeste, 256 são do Norte, 1.310 são do Sudeste e 751 são da região Sul. Quanto ao porte populacional: 2.894 possuem até 25.000 habitantes, 476 possuem de 25.001 a 50.000 habitantes, 233 possuem de 50.001 a 100.000 habitantes, 181 possuem de 100.000 a 500.000 habitantes e 31 municípios possuem acima de 500.000 habitantes. No que concerne à classificação do IDHM, a distribuição apresenta-se da seguinte forma: 10 municípios são classificados como muito baixo, 847 baixo, 1.680 médio, 1.250 alto e 28 como IDHM muito alto. E referente à estratégia de aquisição (com ou sem associação), 1.375 municípios realizam compras associadas, 2.391 realizam compras sem associação com outros entes e de 49 municípios não se conseguiu obter essa informação.

Os resultados obtidos para preços praticados nas aquisições por medicamento e os RE correspondentes por região, porte do município, faixa de IDHM e modalidade de aquisição são apresentados detalhadamente no material complementar Apêndice 2b . Na Figura 1, é apresentado o valor médio da RE dos medicamentos, regionalmente, por ano. É possível observar que nos três anos da pesquisa a região Norte apresentou a maior média do valor da RE.

Figura 1. Razão econômica média dos medicamentos analisados por região e por ano.

Figura 1

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Considerando o porte populacional (Figura 2), pode-se observar que em 2016, 2018 e 2020, os municípios menores, com até 25.000 hab., apresentaram a maior média do valor de RE.

Figura 2. Razão econômica média dos medicamentos analisados por porte populacional e por ano.

Figura 2

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Na Figura 3, que analisa o valor médio da RE dos medicamentos por estrato de IDHM, nota-se que, nos anos pesquisados, os municípios com IDHM muito baixo apresentaram a maior média do valor de RE.

Figura 3. Razão econômica média dos medicamentos analisados por IDHM e por ano.

Figura 3

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IDHM: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal.

Ao analisar as compras de forma associada ou não (Figura 4), tem-se que o valor médio da RE em 2016, 2018 e 2020 nos municípios que não realizaram a compra em associação foi maior em todos os anos pesquisados.

Figura 4. Razão econômica média dos medicamentos analisados por compra associada e sem associação, por ano.

Figura 4

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A Tabela apresenta a comparação dos valores médios de RE dentre todos os medicamentos, nas variáveis estudadas. A região Norte tem a maior média geral de valores de RE, seguida pelo Nordeste. Os municípios de IDHM muito baixo e baixo, com o porte populacional de até 25.000 habitantes, e aqueles que não fizeram compras centralizadas apresentaram os maiores valores de RE para os medicamentos pesquisados, nos anos estudados.

Todos os valores de RE e dos preços médios pagos por medicamentos, de acordo com todas as análises realizadas, encontram-se no Apêndice 2.

DISCUSSÃO

O estudo revela tendências preocupantes nos preços de medicamentos em compras públicas municipais para a atenção primária. Municípios com IDHM baixo e muito baixo, assim como os menores, com até 25.000 habitantes, e que não realizam as compras em associações apresentam consistentemente preços mais altos. Os maiores preços nesses municípios podem decorrer de economias de escala limitada, baixa oferta de fornecedores, barreiras logísticas, menor poder de negociação e gestão local fragilizada.

Esses resultados evidenciam a necessidade urgente de intervenções normativas, de mercado e de gestão para garantir o acesso a medicamentos essenciais para a população, já que o preço afeta diretamente a obtenção pelos municípios. Diante de variações incompatíveis, é crucial promover estratégias de regulação, intervenção ou negociação para reduzir barreiras financeiras, garantindo uma gestão pública eficiente e o direito da população aos medicamentos 19 .

A desigualdade nos preços praticados nas compras públicas também já foi demonstrada para o Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (Ceaf), destacando uma tendência de preços mais baixos para as unidades federativas mais populosas e economicamente favorecidas 2 . A ampla variação nos preços indica desafios na aquisição, elevando custos para unidades federativas com menor poder de negociação. Isso agrava disparidades no acesso a medicamentos no SUS, especialmente em regiões socioeconomicamente vulneráveis e com baixa demanda, onde os preços tendem a ser maiores 20 .

A região Norte apresentou preços médios mais altos nos três anos analisados. No Nordeste, os valores também superaram as médias do Centro-Oeste, Sul e Sudeste, evidenciando desigualdades regionais na aquisição de medicamentos.

Os resultados, somados a outros estudos sobre financiamento e estruturação da assistência farmacêutica municipal, indicam um cenário complexo de vulnerabilidades na gestão e nos serviços, impactando a capacidade de muitos municípios brasileiros em garantir o acesso a medicamentos na atenção primária.

Silva et al. (2024) 10 observaram que, em 2019, os municípios amostrados em sua pesquisa gastaram, em média, R$ 45,09 com medicamentos adquiridos para seus munícipes, um valor bem acima da soma das contrapartidas do CBAF, que podiam chegar no máximo, nessa época, a apenas R$ 10,00, valor previsto em normativa para os municípios com os menores IDHM. No mesmo estudo, denunciam a desigualdade de investimentos em medicamentos, tendo os municípios com vulnerabilidade mais alta podendo investir apenas R$30,00 em média. Entre as regiões, as disparidades também foram claras, com os municípios das regiões Norte e Nordeste com os menores investimentos em medicamentos naquele ano: R$ 23,58 e R$ 24,20, respectivamente. Já quando se observa os dados de investimento per capita em medicamentos dos municípios, de 2010 a 2019, é possível observar que nas regiões em que houve aumento do valor (Centro-Oeste, Sudeste e Sul), esse foi muito pequeno. Já as regiões Nordeste e Norte, que em todo o período investiram menos que a média nacional, apresentaram recuo no valor do investimento, durante o intervalo pesquisado, de 25,63% e 21,69% 10 .

A prática de aquisições com preços mais elevados e os menores investimentos per capita em medicamentos se somam, ainda, a condições já descritas na literatura de menor desenvolvimento de infraestrutura, força de trabalho qualificada e organização da gestão da assistência farmacêutica nas regiões Norte e Nordeste em comparação com as demais regiões 5,21,22 . O impacto de tal combinação pode ser visualizado nos resultados da PNAUM: a disponibilidade geral de medicamentos nas unidades básicas de saúde variou conforme as regiões do país, sendo inferior nas regiões Norte e Nordeste (44,6% e 46,3%, respectivamente) 5 e o acesso total aos medicamentos pela população também é menor nessas regiões 9 .

Contribui para as desigualdades de preços praticados, também, o imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços (ICMS), responsável pela maior parte da carga tributária no âmbito dos medicamentos, que entre os estados varia de 12%, para estados como Minas Gerais e São Paulo, a 21% para estados como o Piauí 23 . No Brasil, o preço máximo de venda ao governo (PMVG), preço-teto que deve ser observado nas aquisições destinadas ao SUS, é o resultado da aplicação do coeficiente de adequação de preços (CAP) sobre o preço fábrica. O CAP, regulamentado pela Resolução nº 3, de 2 de março de 2011, é um desconto mínimo obrigatório a ser aplicado sempre que forem realizadas vendas de medicamentos constantes do rol anexo ao Comunicado nº 15, de 31 de agosto de 2017 - Versão Consolidada, ou para atender ordem judicial 24 .

A região Norte causa especial preocupação por suas condições naturais e sociais que impactam fortemente o custo para o transporte dos produtos até seus municípios e o armazenamento. O chamado “fator amazônico” 25 , que inclui as impressionantes distâncias entre os municípios, a dependência de transporte fluvial, que está sujeito às condições climáticas para seu funcionamento, as baixas densidades populacionais dos municípios, entre outros fatores econômicos e contextuais colocam os municípios da região em condições de dificuldades para a aquisição de medicamentos que não podem ser comparáveis com os demais locais. A região Norte também é a que concentra as regiões de saúde com pior desempenho em temas como saúde materna e reprodutiva e cobertura do sistema de saúde, além de ser a região do país com as piores avaliações dos serviços da atenção primária 26 . No entanto, os valores de repasse para a aquisição de medicamentos da atenção primária não consideram estas condições regionais, sendo os mesmos disponibilizados para os municípios das demais regiões.

É importante ponderar a forma como os municípios atuam em seus contextos, pois os gastos em saúde não estão imunes a deseconomias de escala, relacionadas ao porte populacional dos municípios e responsabilidades sanitárias, pois aspectos econômicos, tais como escala da aquisição de medicamentos e poder de negociação, podem explicar as diferenças de gasto entre os entes federados, especialmente os municípios. Como exemplo, pode-se citar a compra de medicamentos realizada em farmácias/drogarias locais (58,3%), particularmente nos municípios da região Norte (73,4%), o que sinaliza para inadequações na aplicação de recursos públicos no SUS 27 . No entanto, licitações vazias e outras barreiras no cotidiano da gestão pública precisam ser consideradas e enfrentadas mais contundentemente.

A compra associada de medicamentos, principalmente em consórcios intermunicipais ou com governo estadual, se mostrou uma estratégia importante para reduzir os preços pagos em geral. Esse padrão foi observado em todos os anos e para todos os medicamentos, sugerindo uma via eficiente para driblar as barreiras impostas pelas condições contextuais dos municípios menores para as compras públicas.

A experiência positiva na compra pública de medicamentos em consórcios tem sido relatada há alguns anos. Na região do Cariri, no Ceará, por exemplo, as aquisições realizadas pelos Consórcios de Saúde entre 2017 e 2018 apresentaram valores unitários menores para a maioria dos itens do que as aquisições municipais. São 19 vezes para o valor médio, 18 vezes para o valor médio ponderado e 20 vezes para o valor mediano 28 . A compra em consórcio ganha em volume, atraindo maior interesse dos fornecedores, e há uma redução de custos devido ao maior poder de negociação.

A realização de contratos de compra com volume maior, prazo determinado e entregas parceladas apresenta vantagens como regularidade no abastecimento, redução dos estoques e nos custos de armazenamento, garantia de medicamentos com prazos de validade favoráveis e execução financeira planejada e gradual 27 .

As dificuldades para a obtenção de medicamentos na atenção primária têm como consequência a dificuldade de acesso gratuito aos medicamentos, especialmente os de uso contínuo, que pode causar o comprometimento do orçamento familiar ou favorecer o abandono do tratamento, com agravo do estado de saúde e o consequente aumento dos gastos em atendimentos ambulatoriais e internações. Os indivíduos de menor renda e baixo nível de escolaridade tiveram maior chance de acesso a medicamentos pelo SUS (entre 1998 e 2008), o que demonstra a importância do SUS para a promoção da equidade no acesso a medicamentos, e como tal precisa ser valorizado 29 .

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) realizada no Brasil em 1998, 2003 e 2008, a evolução dos gastos na provisão de medicamentos tem contribuído para a elevação do acesso gratuito a medicamentos pelo SUS, mas foi insuficiente para reduzir, no período analisado, a desigualdade no seu acesso. A trajetória de subfinanciamento do SUS e o desequilíbrio entre o gasto público e o privado com medicamentos estão entre as barreiras para a efetivação das políticas, o que pode ter colaborado para a manutenção das desigualdades 30 .

Pode-se citar como uma limitação desta pesquisa a utilização de dados secundários nas comparações entre os preços praticados na compra de medicamentos pelos municípios, pois são dados autodeclarados e obtidos por um sistema de informação que, ainda que seja oficial e regulado, não conta com a obrigatoriedade e adesão de 100% dos municípios ou o preenchimento das informações de 100% das compras realizadas. Também não é possível aferir as quantidades totais adquiridas por cada município por ano, uma vez que o registro de dados não se mostra suficiente para tal conclusão. No entanto, o estudo apresenta o maior número de dados observados para esta temática já apresentado na literatura, muito superior às informações oriundas do Banco de Preços em Saúde.

Este estudo, de caráter inovador, por analisar os preços praticados na aquisição de medicamentos pelos municípios brasileiros a partir de dados da BNAFAR e por sugerir um indicador que permite avaliar comparativamente as médias gerais de preços pagos, pode colaborar para a melhoria dos processos de gestão da assistência farmacêutica, favorecendo as negociações dos municípios nas suas aquisições de medicamentos, fomentando a transparência e prestação de contas.

CONCLUSÃO

Este estudo destaca a grave desigualdade nos preços dos medicamentos adquiridos pelos municípios brasileiros. É urgente implementar estratégias para evitar o aumento da disparidade na oferta de medicamentos entre os municípios, especialmente os menores e os mais vulneráveis, regionalmente ou em relação ao IDHM, conforme identificado pelas médias dos valores do indicador Razão Econômica (RE). Isso pode reduzir os custos e melhorar a qualidade de vida, resultando em uma aplicação mais eficiente dos recursos públicos.

O indicador RE, adaptado a partir de índice proposto para análises internacionais da OMS, mostrou-se útil para comparar padrões de preços pagos por municípios na aquisição de medicamentos, sendo possível revelar que municípios com características sociais e econômicas de maior vulnerabilidade são os mais prejudicados pelos preços pagos nos medicamentos. Considerando a escassez de recursos, é fundamental avançar na avaliação da eficiência e dos investimentos em medicamentos pelos governos locais, especialmente na sua disponibilização nos municípios brasileiros.

Material suplementar

Apêndice 1

disponível em: https://figshare.com/s/834607e5f76d9ddbe649

Apêndice 2

disponível em: https://figshare.com/s/a8e51658714a2ad406ab

Disponibilidade de Dados:

Os dados do estudo estão disponibilizados em plataforma digital (links no texto do artigo) ou mediante solicitação aos autores.

Associated Data

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    Supplementary Materials

    Apendix 1

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    Apendix 2

    available from: https://figshare.com/s/834607e5f76d9ddbe649

    Apêndice 1

    disponível em: https://figshare.com/s/834607e5f76d9ddbe649

    Apêndice 2

    disponível em: https://figshare.com/s/a8e51658714a2ad406ab

    Data Availability Statement

    The study data are available on a digital platform (links in the article text) or upon request to the authors.

    Os dados do estudo estão disponibilizados em plataforma digital (links no texto do artigo) ou mediante solicitação aos autores.

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