Die bisherigen Organisationsstrukturen der öffentlichen Verwaltung kommen in einer digitalisierten Welt an ihre Grenzen. Um die Herausforderung zu meistern, muss sich die öffentliche Verwaltung in vielen Bereichen transformieren. Dies betrifft neben Prozessen auch Führung, Kultur, Qualifizierung und Strukturen.
Jede Person, die schon einmal von der Einführung einer neuen Software in ihrem Arbeitsumfeld betroffen war, hat die Erfahrung gemacht, dass sich nach Abschluss der Einführung Arbeitsabläufe und zum Teil auch Zuständigkeiten geändert haben. Denn die Digitalisierung der Verwaltung ist weit mehr als nur die Einführung einer neuen Software zur effizienteren Abwicklung eines Prozesses. Sie zielt darauf ab, die Bedürfnisse der Anspruchsgruppen besser und zugleich effizienter zu befriedigen. Mit zunehmender Veränderungsgeschwindigkeit, steigender Komplexität und größerer Instabilität durch Ad-hoc-Ereignisse kommen Organisationen, die auf Routine aufgebaut sind, an ihre Grenzen. Die Covid-19-Pandemie hat dies gezeigt. Die Herausforderung für die öffentliche Verwaltung ebenso wie für Unternehmen besteht darin, Veränderungen schnell zu erkennen und die richtigen Maßnahmen zu ergreifen. Das heißt auch Strukturen und Prozesse den neuen Bedingungen in kurzer Zeit anzupassen beziehungsweise Strukturen aufzubauen, die eine schnelle Reaktion ermöglichen. Strukturen und Prozesse werden von Führungskräften bestimmt und von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ausgefüllt. Daraus ergibt sich ein enger Zusammenhang zwischen Organisation, Kultur und Qualifikation. Auf diesen Zusammenhang soll im weiteren Verlauf eingegangen werden.
Die Organisation der öffentlichen Verwaltung orientiert sich nach wie vor am Bürokratiemodell von Max Weber. Kern dieses Modells ist die Suche nach der rationalsten Form der Herrschaftsausübung, in deren Mittelpunkt die Effizienz steht, wobei sich Effizienz stets auf sich wiederholende Prozesse, also auf Routine, bezieht. Die unter diesen Voraussetzungen geeignetste Organisationsform ist die nach wie vor in der Verwaltung dominierende klassische Einlinien-Organisation, verbunden mit einer starken Hierarchisierung und zentraler Entscheidung.
Die derzeitigen Veränderungen führen jedoch dazu, dass Routineprozesse zunehmend verdrängt von notwendigen Ad-hoc-Entscheidungen werden, deren rationale Bearbeitung einen anderen organisatorischen Rahmen verlangt. Zudem werden die Forderungen nach einer stärkeren Orientierung der Verwaltung an den Bedürfnissen der Anspruchsgruppen (Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen, Vereine etc.) immer lauter. Im Kontext dieser Forderungen bedarf es einer Neudefinition der Zielsetzung der Verwaltung. Auch tritt damit das Primat der Effizienz (minimaler Ressourceneinsatz zur Erreichung der Ziele) hinter die Ausrichtung an Effektivität (Überprüfung der Ziele) zurück.
Eine stärkere Orientierung an den Belangen der Anspruchsgruppen verlangen Prozesse, die sich an deren Bedürfnissen ausrichten. Prozesse in eindimensional nach Funktionen ausgerichteten Behörden organisieren allerdings die Abläufe aus Sicht des jeweiligen Funktionsbereichs und nicht aus Sicht der Anspruchsgruppen. Dies fördert einen vertikalen Blick durch die Organisation und verbietet einen horizontalen. Zudem sind die Prozesse im aktuellen System alleine darauf ausgerichtet, möglichst sicher und effizient die rechtlichen Anforderungen zu erfüllen, wobei "sicher" heißt, auf eine Ausschöpfung von Ermessensspielräumen weitestgehend zu verzichten. Dies wird durch die Prägung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung verstärkt, die zum überwiegenden Teil juristisch technokratische Ausbildungen aufweisen. Solche fördern beziehungsweise fordern sogar derartige Denk- und Handlungsmuster. Der Verzicht auf Ermessen ist häufig nicht im Sinne der Anspruchsgruppen, schafft aber Sicherheit bei den Akteurinnen und Akteuren, wohingegen die Ausschöpfung von Ermessensspielräumen Risiken birgt. Das Eingehen von Risiken im Sinne eines zu breiten Ermessens wird sanktioniert, eine zu enge Auslegung, auch wenn diese zum Schaden der Anspruchsgruppe ist, jedoch nicht.
Notwendige Veränderungen
Eine an den Bedürfnissen der Anspruchsgruppen orientierte Verwaltung mit funktionsübergreifenden Prozessen setzt Änderungen der Struktur, der Führung, des Mitarbeiterdenkens, der Organisationskultur und schließlich des Steuerungssystems voraus. Letzteres muss weit stärker als heute üblich Service- und Beratungs-, aber auch Führungs- und Datenqualität im Fokus haben und sich an den übergeordneten Zielen orientieren. Nach einer Neujustierung der Ziele geht es darum, die Prozesse festzulegen und dann eine optimale prozessunterstützende Organisationsstruktur zu entwickeln.
Damit ist eine stärkere Ausrichtung auf die Belange der Anspruchsgruppen gegeben, aber noch keine größere Flexibilität gewährleistet. Die immer höhere Frequenz von Ad-hoc-Aufgaben lässt sich in den etablierten Strukturen nur schwer abwickeln. Hierfür würde im ersten Schritt der Aufbau einer Projektorganisation als Sekundärorganisation helfen. Eine erfolgreiche Projektarbeit setzt eine kompetente Projektführung und kompetente Projektmitarbeiterinnen und -mitarbeiter voraus. Hierarchie und Abteilungszugehörigkeit der Personen bei der Zusammenstellung von Projektteams spielen für den Projekterfolg somit keine Rolle. Die öffentliche Verwaltung tut sich jedoch sehr schwer damit, Sekundärorganisationen umzusetzen, in denen auf etablierte Strukturen verzichtet wird.
Neben der klassischen funktionalen Gliederung und der Projektorganisation kann es sinnvoll sein, die Verwaltung nach weiteren Merkmalen zu gliedern wie zum Beispiel Fachkompetenzen.
Unterstützen in der existierenden Organisation beispielsweise IT-Anwendungsexpertinnen und -experten die einzelnen Abteilungen und sind auch organisatorisch dort verortet, ist es sinnvoll, die Expertise dieser Fachkräfte in ihrer Gesamtheit zu nutzen. Hinzu kommt, dass die zentrale IT-Abteilung in Fragen der Hard- und Software weisungsbefugt sein muss. Gleichzeitig ist aber zu gewährleisten, dass Entscheidungen nicht ohne Konsultation der Anwendungsspezialistinnen und -spezialisten getroffen werden. Das heißt, es bedarf einer weiteren Organisation, die diese Abstimmungsprozesse unterstützt.
Anspruchsgruppen einbinden
Mit zunehmender Orientierung an den Anspruchsgruppen stellt sich auch die Frage nach deren Einbindung. Aktuell befassen sich viele Gebietskörperschaften mit der Digitalisierung der Schulen. Eine Aufgabe, die nicht nur verschiedene Abteilungen innerhalb der Verwaltung betrifft, sondern auch Eltern, Dienstleister usw. Auch diese gilt es, organisatorisch einzubinden. Die in den kommenden Jahren anstehende Dekarbonisierung der Gesellschaft wird auch für die öffentliche Verwaltung eine Mammutaufgabe, die sich, wenn überhaupt, nur über eine Einbindung verschiedener Anspruchsgruppen bewältigen lässt. Auch dafür bedarf es entsprechender Strukturen.
Würde dies umgesetzt werden, gebe es bereits fünf Dimensionen in der Organisation. Zweifelsohne würde dies einerseits die Komplexität massiv erhöhen. Andererseits lassen sich mit der einfachen Einlinien-Organisation die anstehenden Herausforderungen nicht bewältigen. Dieser Konflikt lässt sich nicht in einem Führungssystem lösen, das geprägt ist von einem Selbstverständnis, bei dem die Leitung alles weiß, entscheidet und kontrolliert. Selbst in der einfachen Einlinien-Organisation ist das eine Illusion, der aber vielfach noch nachgehangen wird.
Selbststeuerung als Ausweg
Es führt kein Weg an einer sich stärker selbst steuernden Organisation vorbei. Diese lässt sich aber nicht über eine Anpassung des Organigramms oder Geschäftsverteilungsplans erlangen. Vielmehr setzen solche gravierenden Veränderungen bei allen Akteurinnen und Akteuren ein Umdenken voraus. Zudem erfordern sie IT-Systeme, die einen dezentralen Zugriff auf alle relevanten Informationen ermöglichen. Verbunden mit der Verlagerung der Entscheidungen und der Demokratisierung der Informationen, verschieben sich das Machtgefüge und das Selbstverständnis von Führungskräften. Die Wissens- beziehungsweise Informationsmacht sowie die formale durch die Struktur verliehene Macht verlieren an Bedeutung. Dementsprechend groß sind zum Teil die Widerstände. Die neue Rolle der Führungskräfte liegt darin die Rahmenbedingungen zu definieren, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu unterstützen, die notwendigen Ressourcen zu organisieren und die Steuerung zu übernehmen.
Aber nicht nur die Rolle der Führungskräfte muss sich verändern. Die Verlagerung der Entscheidungskompetenz auf die operative Ebene verlangt die Bereitschaft und Fähigkeit der Beschäftigten, diese auch auszufüllen und in Konsequenz mehr Verantwortung für das eigene Tun zu übernehmen. Damit einher geht eine Änderung in der Fehlerkultur. Bedingt durch die starke Hierarchisierung der öffentlichen Verwaltung, wird über Fehler nicht gesprochen. Ein selbststeuerndes System lebt aber von der kritischen Rückmeldung. Außerdem wird es in Anbetracht immer neuer Herausforderungen gar nicht ausbleiben können, dass Fehler passieren. Die Alternative ist, so lange zu warten, bis Sicherheit herrscht, dann ist es aber oft zu spät, was wiederum ein Fehler ist.
Stellt sich zum Abschluss die Frage, wie ein solch gravierendes Umsteuern erfolgen kann. Erstens muss kritisch hinterfragt werden, welche Kompetenzen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, aber auch Führungskräfte künftig in einer öffentlichen Verwaltung brauchen. Der Fokus auf juristisch-technokratische Inhalte reicht sicherlich nicht mehr aus. Das System muss wesentlich mehr Diversität schaffen. Nachdem dies nicht kurzfristig zu realisieren ist, wird die öffentliche Hand zweitens mehr Fach- und Führungskräfte am freien Markt gewinnen müssen, die derartige Prozesse bereits durchgeführt haben. Drittens bedarf es einer IT-Infrastruktur, die die neuen Formen der Arbeit ermöglicht. Viertens sollte man sich darüber Gedanken machen, wie die andere Art zu arbeiten auch räumlich unterstützt werden kann.
Informationen zur Serie
Teil 1: In der Ausgabe 11/2021 hat Heike Markus das Reifegradmodell Digitale Verwaltung des Kompetenzzentrums Digitale Verwaltung der Hochschule Hof vorgestellt. https://go.sn.pub/L9ZQRo
Kompakt.
Die Herausforderung für die öffentliche Verwaltung ebenso wie für Unternehmen besteht darin, Veränderungen schnell zu erkennen und die richtigen Maßnahmen zu ergreifen.
Routineprozesse werden zunehmend von notwendigen Ad-hoc-Entscheidungen verdrängt. Deren rationale Bearbeitung verlangt einen anderen organisatorischen Rahmen.
Die neue Rolle der Führungskräfte liegt darin, die Rahmenbedingungen zu definieren, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu unterstützen, die notwendigen Ressourcen zu organisieren und die Steuerung zu übernehmen.
Springer Professional.
Verwaltungsdigitalisierung
Mergel, I. et al. (2021) Agile Kompetenzen für die Digitalisierung der Verwaltung, in: innovative Verwaltung, 10, S. 28-31, https://go.sn.pub/FVl1QO
Kompetenzen und Technologiesouveränität als Voraussetzungen für die Selbstbestimmtheit von Staat und Individuen im digitalen Wandel (2020), in: Digitale Kompetenz, S. 145-15, https://go.sn.pub/9jeJt3
Prof. Dr. Thomas Meuche
ist Leiter des Kompetenzzentrums Digitale Verwaltung der Hochschule Hof.