Implementación del plan de acción de recursos humanos en salud y la respuesta a la pandemia por la COVID-19

RESUMEN

Objetivos.

Sistematizar y analizar las acciones de respuesta relacionadas con los recursos humanos en salud durante la pandemia reportadas por 20 países de la Región de las Américas en la evaluación de medio término del Plan de acción sobre recursos humanos para el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud 2018-2023 (Organización Panamericana de la Salud, 2018), y valorar la trascendencia de las políticas y la gestión de los recursos humanos expresadas en la Estrategia y el Plan de recursos humanos durante emergencias sanitarias y en tiempos normales.

Métodos.

Se seleccionaron y sistematizaron reportes sobre las acciones contra la COVID-19 y los recursos humanos en salud de 20 países de la Región. Se clasificaron las acciones en acciones inmediatas de contingencia, acciones relacionadas con capacidades instaladas y acciones emergentes.

Resultados.

Las capacidades de planificar y gestionar los recursos humanos en salud en los países dependen de las estructuras y competencias instaladas y funcionales. La pandemia visibilizó la necesidad de disponer de nuevos perfiles laborales, mejorar las condiciones laborales y contractuales precarias, visibilizar la perspectiva de género y solucionar brechas numéricas en determinadas áreas y niveles de atención.

Conclusiones.

La vinculación de acciones contra la COVID-19 con el monitoreo del Plan demostró la importancia de la gobernanza, la gestión y las capacidades instaladas en recursos humanos de salud para dar respuestas en emergencias sanitarias y en tiempos normales. El análisis invita a la revisión de las políticas públicas existentes, los modelos de atención necesarios para orientar las necesidades actuales y futuras de recursos humanos de salud, los perfiles requeridos, las condiciones laborales y la cobertura de brechas numéricas existentes, entre otros temas. La pandemia permitió innovaciones en los países para responder a la demanda. La Estrategia y el Plan siguen vigentes para orientar y fortalecer el desempeño de los recursos humanos en salud.

La Estrategia de recursos humanos para el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud de 2017 (1) (en adelante, la Estrategia) y su Plan de acción sobre recursos humanos para el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud 2018-2023 (2) (en adelante, el Plan), proponen líneas estratégicas, objetivos e indicadores para facilitar el análisis y medir los avances hacia el fortalecimiento de los recursos humanos en salud (RHS) en los países de la Región de las Américas. En 2020, durante la evaluación de medio término del proceso de implementación del Plan en la Región (3), se decidió vincular estas líneas estratégicas, objetivos e indicadores con las respuestas dadas por los países a los requerimientos de RHS durante la pandemia de COVID-19.

El objetivo de este estudio fue sistematizar y analizar las repuestas de los RHS reportadas por 20 países de la Región durante la pandemia con la finalidad de poner de manifiesto la trascendencia y la necesidad de fortalecer las políticas, la gobernanza, la información, las condiciones y capacidades, la formación y la gestión en RHS expresados en la Estrategia y el Plan, elementos fundamentales para dar una respuesta adecuada, ágil y oportuna en una emergencia sanitaria, así como en tiempos normales.

MATERIALES Y MÉTODOS

Para la evaluación de medio término del Plan, 20 países de la Región informaron sobre los avances del proceso de implementación. Se solicitó que incluyan en los informes las acciones de respuesta a la COVID-19.

Los informes de acciones contra la COVID-19 se ordenaron y agruparon en: a) Acciones inmediatas de contingencia: aquellas adoptadas por el país y relacionadas directamente con el indicador; b) Acciones relacionadas con capacidades instaladas: iniciativas efectivamente implementadas y que fueron factibles por la existencia de una base estructural, material o logística; y c) Acciones emergentes: respuestas o valoraciones institucionales ante situaciones externas a la emergencia sanitaria.

Posteriormente se vincularon las acciones de respuesta de RHS frente a la COVID-19 con los procesos de implementación de las líneas estratégicas, objetivos e indicadores del Plan para su análisis. Se utilizó el software para el análisis de datos cualitativos MAXQDA (Verbi GmbH, versión 12) (4).

RESULTADOS

Se procesaron y analizaron 223 acciones realizadas por los países. De ellas, 89 descripciones (40 %) corresponden a la Línea estratégica 1; 82 descripciones (37 %) a la Línea estratégica 2 y 52 descripciones (23 %) a la Línea estratégica 3. En este trabajo se utilizaron 117 descripciones; 67 (57 %) correspondían a Acciones inmediatas de contingencia, 27 (23 %) a Acciones relacionadas con capacidades instaladas y 23 (20 %) a Acciones emergentes. El material empírico se asentó en el uso de fragmentos seleccionados de reportes sobre la COVID-19 en 15 indicadores del Plan (Línea estratégica 1: 5 indicadores; Línea estratégica 2: 6 indicadores y Línea estratégica 3: 4 indicadores).

A partir de la matriz donde se vincularon las 223 acciones con los objetivos e indicadores del Plan se agruparon las acciones representativas y similares para varios países; en el Cuadro 1 se presentan estas en forma genérica, sin especificar los nombres de los países.

CUADRO 1. Matriz de líneas estratégicas, objetivos e indicadores asociados, y principales hallazgos empíricos.

Línea estratégica	Objetivos asociados	Indicadores asociados	Hallazgo empírico
1. Fortalecer y consolidar la gobernanza y rectoría de los recursos humanos para la salud.	1.1	1.1.1	Impacto transversal de la COVID-19. Dificultades de cobertura y dotación de RHS.
		1.1.2	Rol y papel de la salud pública. Debate sobre los modelos de atención. Pertinencia e importancia de los RHS. Relevancia del Plan de acción.
	1.2	1.2.1	Capacidades instaladas en los sistemas de salud.
	1.3	1.3.1	La “neoflexibilidad burocrático administrativa”.
		1.3.2	Nuevos perfiles y capacitaciones laborales en los ámbitos de trabajo.
2. Desarrollar condiciones y capacidades de los recursos humanos para la salud para ampliar el acceso y la cobertura de salud con equidad y calidad.	2.1	2.1.1	La perspectiva de género como problema.
		2.1.3	Telesalud, telemedicina, brechas en la densidad de los RHS, estrategias de atención primaria.
	2.2	2.2.1	Lecciones aprendidas del COVID-19: modelos de atención, la estrategia de atención primaria de salud, el primer nivel y la interprofesionalidad, la organización territorial y asignación presupuestal y obviamente, los RHS.
	2.3	2.3.1	La pandemia como banco de pruebas para los modelos de atención en salud.
		2.3.2	La flexibilidad contractual y procesos de trabajo.
	2.4	2.4.1	COVID-19 y entornos colaborativos entre países.
3. Concertar con el sector educativo para dar respuesta a las necesidades de los sistemas de salud en transformación hacia el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud.	3.1	3.1.1	Flexibilización expresada por la provisión de RHS en etapas de formación y la constatación de los fuertes y necesarios vínculos entre los sectores sanitario y educativo.
	3.2	3.2.1	Flexibilización en procesos de reválidas extranjeras.
	3.3	3.3.1	Desarrollo de planes de formación para las especialidades prioritarias. Antes y después del COVID-19.
		3.3.3	Desarrollo prospectivo de especialistas en salud familiar y los requerimientos comunitarios.

Fuente: Elaboración propia

Nota: El plan de acción consta de 3 líneas estratégicas, 10 objetivos y 21 indicadores. En el presente trabajo se utilizó la evidencia empírica generada por 15 indicadores.

Se presentan debajo los principales aspectos de cada línea estratégica.

Línea estratégica 1: Fortalecer y consolidar la gobernanza y rectoría de los RHS

• La pandemia puso en valor la gestión de RHS y las capacidades desarrolladas de diagnóstico, planificación y capacitación.

• Se evidenció la importancia de la salud pública y el rol fundamental del Estado en la respuesta a la emergencia, así como la importancia de los RHS como componente esencial en las políticas públicas.

• El monitoreo del Plan fue oportuno para visualizar las respuestas de los países a la COVID-19 y la interrelación estrecha del trabajo en salud y la salud de los trabajadores del sector.

• La pandemia evidenció la importancia de los modelos de atención establecidos en los países para la respuesta a la emergencia y para la atención esencial de salud.

• Las fortalezas detectadas en capacidades institucionales preexistentes corresponden a políticas, normativas y capacidad de flexibilidad contractual; sistemas de información que permiten la planificación, proyección y cálculo de dotación de RHS; y monitoreo epidemiológico laboral.

• La buena gestión de RHS es un componente crítico y complejo para los sistemas de salud durante una pandemia. Requiere información, capacidad y competencias para cubrir las brechas debidas a infecciones por la COVID-19, pertenecer al grupo de riesgo o requerimientos familiares derivados de la pandemia.

• La “neoflexibilidad burocrático-administrativa”¹ incrementó los RHS para la atención sanitaria de la pandemia. Sin embargo, se debe observar a largo plazo si se mantiene el aumento numérico como proceso de proyección, dotación y cobertura de RHS para expandir la calidad y seguridad en la atención de salud (5).

• Se observó un incremento presupuestario para los RHS, que fue variable según los países y niveles de atención. Pocos países destinaron mayor financiamiento para fortalecer el primer nivel de atención.

• Se requiere de nuevos perfiles laborales y una capacitación continua en los ámbitos de trabajo.

Línea estratégica 2: Desarrollar condiciones y capacidades de los RHS para ampliar el acceso y la cobertura de salud con equidad y calidad

• Llama la atención que la perspectiva de género está poco manifiesta dentro de las acciones de RHS para la respuesta a la COVID-19, eludiendo la feminización laboral en salud y las funciones múltiples que cumplen las mujeres en la familia durante la pandemia.

• Superada la fase crítica y con base en las lecciones aprendidas sobre la COVID-19, se deben analizar los temas pendientes en salud, revalorizados por la pandemia, lo que permitirá una respuesta más oportuna y adecuada de los RHS. Entre los aspectos pendientes se citan los modelos de atención, la estrategia de atención primaria de salud, el primer nivel de atención y la interprofesionalidad, la organización territorial, la asignación presupuestaria y las condiciones de trabajo, entre otros temas.

• La pandemia permitió el fortalecimiento de acciones colaborativas entre los países y acciones intersectoriales dentro de ellos (gobiernos, educación, salud, corporaciones profesionales, organizaciones gremiales, etc.) para mejorar la gestión, la planificación y la formación de los recursos humanos.

Línea estratégica 3: Concertar con el sector educativo para dar respuesta a las necesidades de los sistemas de salud en transformación hacia el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud

• Se observó una flexibilización en los criterios para permitir a los RHS en formación realizar algunas prácticas sanitarias, bajo acuerdos entre los sectores salud y educación.

• Se evidenció la necesidad de formación y de capacitación de los RHS en procedimientos asistenciales directos y de apoyo asistencial.

• La educación continua, la formación permanente, la adquisición de competencias y la capacitación en el trabajo son ejes transversales para la atención sanitaria de calidad en tiempos de emergencias y tiempos normales.

DISCUSIÓN

La vinculación de las acciones de respuesta en RHS ante la COVID-19 con las líneas estratégicas, los objetivos y los indicadores de la Estrategia y el Plan de recursos humanos en salud invitan a la reflexión, la revisión y el análisis de las políticas públicas en este campo.

La capacidad de respuesta apropiada y oportuna depende de la fortaleza en la gobernanza y rectoría de los países con capacidad de gestión de RHS. Esto se evidenció en la respuesta oportuna para la identificación de necesidades, la planificación y la capacitación de los mismos. Este trabajo muestra la centralidad del rol de la salud pública, las funciones esenciales de salud pública (6) y los modelos de atención para responder a la pandemia.

También queda de manifiesto que proteger a los RHS permite garantizar el funcionamiento del sistema de salud y de la sociedad (7). La pandemia y las acciones implementadas como respuesta a la COVID-19 permiten visualizar oportunidades para intervenir en problemas crónicos y recurrentes de RHS.

Países con un buen sistema de información dieron respuestas oportunas en la proyección, la planificación y la cobertura de brechas mediante el cálculo y la dotación de recursos humanos. Disponer de un sistema nacional de registros o información, operativo e integrado sobre los RHS, con información confiable, precisa y verificable es una capacidad estructural importante que permite planificar y dar respuestas a las necesidades en RHS (8,9).

La pandemia demostró la importancia de fortalecer las capacidades de los RHS del primer nivel de atención, que reducen la sobrecarga y el colapso asistencial en los hospitales permitiendo una asistencia sanitaria equitativa, de calidad y acorde a las necesidades sanitarias de la población.

Las mujeres representan el 70 % de la fuerza laboral del sector salud en el mundo (10,11) y han cumplido un rol esencial durante la pandemia, no solo como trabajadoras de la salud sino también en el contexto familiar como cuidadoras de personas enfermas, discapacitadas o menores. Sin embargo, hay pocas menciones sobre la perspectiva de género en las acciones de respuestas a la COVID-19 en el monitoreo del Plan.

Durante la pandemia se observó un incremento en las contrataciones de RHS. Se deberá hacer seguimiento y verificar que estos empleos se mantienen en el tiempo para poder considerarlos como un fortalecimiento orientado a mejorar el acceso a los sistemas de salud.

La pandemia destacó la importancia de los RHS; sin embargo, quedan pendientes mejoras en tópicos relevantes como la precariedad contractual, las condiciones de trabajo y las negociaciones paritarias, entre otros.

Las acciones intersectoriales entre educación y salud permitieron cubrir algunas necesidades de RHS para la pandemia. Los reportes hacen referencia a la flexibilización para disponer de RHS en etapa de formación para la respuesta a la COVID-19 y los diversos procesos de educación continua, formación permanente, adquisición de competencias y capacitación en el trabajo.

Se visualizaron espacios colaborativos entre países para mejorar la disponibilidad de RHS. En los sistemas de acreditación profesional se pueden desarrollar vínculos colaborativos entre países, facilitando dicho proceso. Se deberá hacer seguimiento en aquellos países que aprobaron el ingreso de profesionales sin procedimientos de reválida y a las decisiones que se tomen en la pospandemia.

La importancia de la telesalud, la telemedicina, las brechas en la densidad de los RHS, los modelos de atención y las estrategias de atención primaria de salud son temas recurrentes en los diferentes reportes.

Las lecciones aprendidas de la emergencia sanitaria deben ayudar a mejorar la gestión de los RHS hacia modelos más eficaces y resilientes. La mercantilización del sector, la precariedad contractual, el multiempleo y las deficientes condiciones de trabajo tanto en el sector público como en el privado —situaciones existentes antes de la pandemia (12)—, serán temas de análisis en la pospandemia. El efecto de la pandemia por la COVID-19 en las especialidades prioritarias, como la salud familiar y comunitaria, deberá medirse a largo plazo, con énfasis en el análisis del componente de salud mental (13).

En conclusión, los reportes de 20 países para la evaluación de medio término de la Estrategia y el Plan de RHS permitieron obtener información sobre las respuestas dadas en este ámbito para enfrentar la COVID-19. La vinculación de las respuestas de acciones contra la COVID-19 con las líneas estratégicas, los objetivos y los indicadores visibilizó la importancia que tienen las políticas, la institucionalidad, las informaciones y la capacidad de gestión de los RHS cuando se debe dar una respuesta adecuada, ágil y oportuna en emergencias sanitarias, así como en tiempos normales. La Estrategia y el Plan siguen vigentes para orientar y fortalecer los RHS.

Sobresale de manera constante la necesidad de consolidar el rol de la salud pública, la definición de modelos de atención, las políticas públicas de los RHS y la importancia de estos como un componente esencial para el funcionamiento de los servicios de salud. Sin embargo, la precariedad laboral y la inseguridad en el trabajo han sido frecuentes antes y durante la pandemia, así como la perspectiva de género que no fue destacada en la respuesta a la COVID-19, a pesar de la feminización del sector salud.

La pandemia permitió innovaciones en los países para responder a la demanda, y puso de manifiesto el rol clave de los RHS en los sistemas de salud. Se evidenció la importancia de las capacidades existentes, como gobernanza, políticas, institucionalidad, información y capacidad de gestión para dar respuestas oportunas y adecuadas. La pandemia representó una oportunidad para priorizar el tema de los RHS y trabajar con una visión a mediano y largo plazos.

Queda de manifiesto la necesidad de revisar y buscar soluciones a los temas recurrentes en RHS, como la necesidad de establecer un vínculo intersectorial perenne entre salud, educación y otros sectores para determinar y dar respuestas a las brechas en el número, los perfiles, la distribución y las capacidades que se requieren de los RHS para alcanzar el acceso y la cobertura universal en salud.

Declaración.

Las opiniones expresadas en este manuscrito son únicamente responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los criterios ni la política de la RPSP/PAJPH o de la Organización Panamericana de la Salud.