Abstract
Die seit Mai geltende EU-Verordnung über In-vitro-Diagnostika (IVDR) veranlasst immer mehr Hersteller, weniger umsatzträchtige medizinische Tests vom Markt zu nehmen. Die jahrelangen Wartezeiten auf Zulassungen dünnen das Angebot aus.
Medizinische Tests sind unerlässlich für Diagnose und Behandlung von Erkrankungen. Vom klassischen Blutbild über Untersuchungen von Urin oder Gehirnflüssigkeit bis hin zu genetischen Tests oder der Suche nach Biomarkern: Ohne Labortests geht nichts in der Medizin. Aber auch Blutzuckertests für Diabetiker, Schwangerschaftsselbsttests und COVID-19-Tests, die tagtäglich von vielen Menschen in Eigenregie durchgeführt werden, zählen zu den sogenannten In-vitro-Diagnostika, wie medizinische Tests im Fachjargon genannt werden.
Eine Reihe solcher Tests jedoch könnte bald in Österreich — wie auch im Rest Europas — nicht mehr zur Verfügung stehen. Der Grund dafür ist eine Verordnung für In-vitro-Diagnostika (IVDR) der EU, die seit Mai dieses Jahres in Kraft ist. Ein Kernpunkt dieser Verordnung lautet: In-vitro-Diagnostika müssen durch sogenannte Benannte Stellen zertifiziert werden. Das betrifft nicht nur neue Verfahren. Laut IVDR müssen auch alle bisher verfügbaren und bewährten Tests von einer Benannten Stellen neu geprüft und zertifiziert werden.
Ein Jahr Wartezeit für Unternehmen
Vor Inkrafttreten der IVDR mussten aufgrund der alten Zulassungspraxis nur acht Prozent der In-vitro-Diagnostika durch eine sogenannte „Benannte Stelle“ genehmigt werden. Der Adressatenkreis hat sich durch die neue IVDR-Verordnung drastisch vergrößert. Laut einer Studie von MedTech Europe müssen nach der neuen Rechtslage nicht weniger als 78 Prozent aller In-vitro-Diagnostika von einer Benannten Stelle zertifiziert werden. In ganz Europa gibt es allerdings derzeit nur sieben derartige Einrichtungen: drei in Deutschland, zwei in den Niederlanden sowie je eine in Frankreich und der Slowakei. Diese Handvoll Benannter Stellen wird derzeit von einer Lawine von Anträgen auf Überprüfung bewährter und neuer In-vitro-Diagnostika überrollt. Die Hersteller müssen mittlerweile bis zu einem Jahr auf einen Termin bei einer Benannten Stelle warten — sofern sie überhaupt einen bekommen. Manche Benannte Stellen nehmen mangels freier Kapazitäten überhaupt keine Aufträge mehr an.
Die Folge: Die Hersteller nehmen reihenweise Produkte vom Markt und ziehen sich — zumindest vorübergehend — vom europäischen Markt zurück. „Es ist zu befürchten, dass viele etablierte Produkte vom Markt verschwinden“, warnt Gerald Gschlössl, Präsident von AUSTROMED, der Interessenvertretung für Unternehmen, die in der Entwicklung, der Produktion, der Aufbereitung und dem Handel von Medizinprodukten in Österreich tätig sind. Auch die deutsche Gesellschaft zur Förderung der Qualitätssicherung in medizinischen Laboratorien befürchtet, dass die Invitro- Diagnostika-Industrie „sich mit den kostenintensiven regulatorischen Prozessen auf umsatzstarke Produkte konzentrieren wird. Nischen-Tests für seltene Erkrankungen werden aus Kostengründen vom Markt genommen werden.“
Laut Raymond Nistor, einer der wenigen heimischen Zertifizierungs- Experten für klinische Medizinprodukte und In-vitro- Diagnostika, hat der Schwund von medizinischen Tests längst begonnen: „Die Industrie hat viele Produkte aus dem Portfolio genommen.“ Raymond Nistor ist Leiter Clinical Compliance & Surveillance bei QMD Services GmbH, einem Tochterunternehmen der Quality Austria. Er sieht in der Angebotsausdünnung verwandte Muster: „Rausgeflogen ist alles, wo nicht ausreichend klinische Daten für die vorgeschriebene Prüfung vorliegen. Und es wurde auch alles eliminiert, was sich wirtschaftlich nicht lohnt.“ Ein Zulassungsverfahren kostet zwischen 50.000 und 120.000 Euro. Eine klinische Studie für ein Klasse-2- oder Klasse- 3-Produkt beläuft sich auf drei bis fünf Millionen Euro. Dies hat Folgen: Der Markt beginnt sich zu verschieben. Innovative Unternehmen orientieren sich in Richtung US-amerikanischen und asiatischen Markt. „In den USA, China oder Australien gibt es klare Vorgaben und die Zulassungen laufen deutlich schneller ab“, weiß Nistor. Vor Inkrafttreten der IVDR war das anders: Die Schnelligkeit der Zulassungsprüfungen in Europa war ein Trumpf für den europäischen Standort.
Verlängerte Übergangsfristen
Zulassungsprobleme Übergangsfristen verlängert. Die Dauer der Übergangsfristen hängt von der Risikoklasse des Produkts ab (siehe Kasten). Doch ein Konformitätsverfahren dauert ungefähr 16 bis 24 Monate. „Schon rein rechnerisch wird es sich nicht ausgehen, dass alle Produkte innerhalb der verlängerten Übergangsfrist genehmigt werden“, betont AUSTROMED-Geschäftsführer Philipp Lindinger. Die EU scheint zumindest die Tragweite der Problematik erkannt zu haben. Gesundheitskommissarin Stella Kyriakides hat im Juni in einer Rede vor dem Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO) eingestanden, dass es einen Engpass bei den Benannten Stellen gibt. Und sie hat angekündigt, im Dezember Lösungsvorschläge vorzulegen. Aus Lindingers Sicht dauert das viel zu lange. „Wenn die Entscheidung für eine weitere Verlängerung der Übergangsfristen erst Ende des Jahres kommt, dann werden bereits viele Unternehmen entschieden haben, ihre Produkte nicht mehr am europäischen Markt verfügbar zu machen.“
Die AUSTROMED begrüßt alle Schritte in Richtung der Sicherstellung von qualitativ hochwertigen In-vitro-Diagnostika. Die Interessenvertretung der Medizinprodukte-Unternehmen in Österreich wird jedoch nicht müde, darauf hinzuweisen, dass die Umsetzung der IVDR „unzureichend ausgestaltet“ ist, wie die diplomatische Formulierung lautet. „Unsere Branche ist bereit, das Regulierungssystem ist es jedoch bei Weitem noch nicht“, betont AUSTROMED-Präsident Gschlössl und fordert: Um die Produktvielfalt zu erhalten, müssten die Kapazitäten der Benannten Stellen dringend und massiv erhöht werden. Außerdem müsse der Zugang zu den Zertifizierungsstellen für alle Hersteller gleichermaßen ermöglicht werden. Weiters verlangt Gschlössl ein Fast- Track-Verfahren für innovative Medizinprodukte und In-vitro- Diagnostika, um den Innovationsstandort Europa nicht zu verlieren. Eine Benannte Stelle lässt sich allerdings nicht so einfach aus dem Hut zaubern. Das musste auch QMD Services Austria erfahren. Bereits 2019 stellte das Unternehmen den Antrag auf Benennung als Konformitätsbewertungsstelle gemäß IVDR beim Gesundheitsministerium.
Das Verfahren erwies sich als noch langwieriger und komplizierter als befürchtet. „Die Anforderungen bzw. Interpretation der Anforderungen haben sich ständig geändert“, erzählt Raymond Nistor: Von Ende 2018 bis heute seien „nicht weniger als 107 Dokumente mit zusätzlichen Erklärungen herausgegeben worden“. Die Regelwerke der MDR und IVDR seien „einfach schlampig vorbereitet worden.“ Den Schwarzen Peter bekommen laut Nistor eindeutig die europäischen Behörden. Lobende Worte hingegen findet Nistor, der bis zu seinem Einstieg bei QMD Services lange in der Medizinprodukte-Industrie gearbeitet hat, für die Behörde, die in Österreich für die Zertifizierung Benannter Stellen zuständig ist: Die Zusammenarbeit mit der Österreichischen Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit (AGES) sei sehr gut gewesen, betont er. Dass es so lange gedauert hat, macht er der österreichischen Behörde nicht zum Vorwurf: „Auch die AGES musste in Sachen IVDR bei null anfangen.“
Erste heimische Benannte Stelle in Sicht
Bis 2015 gab es zwei Benannte Stellen für In-vitro-Diagnostika (und Medizinprodukte) mit Hauptsitz in Österreich: den TÜV Austria und die Europaprüfstelle für Medizinprodukte (PMG) der Technischen Universität Graz. Beide haben sich jedoch aus dem Markt zurückgezogen. Aufgrund der sich bereits früh abzeichnenden Anforderungen der IVDR haben europaweit viele Konformitätsbewertungsstellen das Handtuch geworfen. Mittlerweile sind drei Jahre seit dem Antrag von QMD Services vergangen, aber nun ist endlich das Ziel in Sicht. Die AGES hat bereits ihre endgültige Stellungnahme abgegeben. Diese liegt nun bei der zuständigen EU-Behörde. Aufgrund festgeschriebener Fristen wird QMD Services Austria voraussichtlich im Dezember als erste und bislang einzige heimische Konformitätsbewertungsstelle gemäß IVDR benannt. Für die heimische Medizinprodukte- Branche wird dies einen massiven Standortvorteil bedeuten.
SYSTEME UND BEHANDLUNGSEINHEITEN — RECHTLICHE IMPLIKATIONEN.
Ob vom Hersteller oder vom Händler, für den Endkunden ist die Kombination von Medizinprodukten oder In-Vitro-Diagnostika (IVDs) ein willkommenes Sorglos- Paket, das eine Vereinbarkeit der bereitgestellten Produkte gewährleistet. Doch mit der Verordnung für Medizinprodukte (MDR) ergeben sich neue Vorschriften, auch für Händler.
Die Begriffe „Systeme“ und „Behandlungseinheiten“ wurden in der MDR neu definiert. Der umgangssprachliche Gebrauch der Begriffe hat somit nichts mit den neuen regulatorischen Begriffen zu tun. In der MDR sind Systeme und Behandlungseinheiten dazu bestimmt, einen spezifischen medizinischen Zweck zu erfüllen, wobei die kombinierten oder verbundenen Produkte nicht unbedingt von einem einzigen Hersteller stammen müssen. Ein Beispiel: Eine typische Behandlungseinheit aus regulatorischer Sicht ist der klassische Erste- Hilfe-Koffer. Als System betrachtet man beispielsweise ein Röntgensystem (detaillierte Erläuterungen liefert das EU MDCG Guidance Document MDCG 2018-3).
Unique Device Identification
Für die inverkehrbringenden Hersteller oder Händler treten mit dem Bereitstellen von Systemen und Behandlungseinheiten auf dem EU-Markt neue Pflichten ein. Siehe dazu Artikel 22 der MDR. Neu dabei ist die Einführung eines UDI Systems. Unique Device Identification (UDI) muss demnach auch Systemen und Behandlungseinheiten zugeteilt und in Form eines standardisierten Strichcodes auf der Außenseite des Systems oder der Behandlungseinheit angebracht werden. Zudem ist auch die Produktregistrierung der UDIs in EUDAMED, der Europäischen Datenbank für Medizinprodukte, vorgesehen. Dieser Mehraufwand ist nicht zu unterschätzen und bedarf einer guten Vorbereitung und Dokumentation für das Qualitätsmanagement.
GS1 Austria ist eine offizielle UDI Zuteilungsstelle und unterstützt betroffene Unternehmen dabei, diese Anforderungen zu erfüllen — mittlerweile auch mit einem neuen Tool zur vereinfachten elektronischen Produktregistrierung in EUDAMED.
IN-VITRO-DIAGNOSTIKA UND DIE EU-VERORDNUNG
Ein In-vitro-Diagnostikum (IVD) ist ein Medizinprodukt zur medizinischen (Labor)Untersuchung von Proben aus dem menschlichen Körper. Seit 26. Mai 2022 gilt in allen EU-Mitgliedstaaten die Verordnung für In-vitro-Diagnostika (IVDR), welche die alte Richtlinie über In-vitro-Diagnostika (IVDD) ersetzt. Die IVDR regelt alles von der Entwicklung über die Marktüberwachung bis zur Anwendung sowie die Voraussetzungen, die In-vitro-Diagnostika erfüllen müssen. Die Verordnung richtet sich an die Hersteller, Importeure, Anwender, Benannte Stellen und die nationalen Behörden.
Zu den wichtigsten Neuerungen gehören ein Produktklassifizierungssystem in Risikoklassen (A, B, C, D). Daran orientieren sich auch die Übergangsfristen: Produkte der höchsten Klasse D haben eine Frist bis zum 26. Mai 2025, Produkte der Klasse C bis zum 26. Mai 2026 und Produkte der Klasse B sowie sterile Produkte der Klasse A bis zum 26. Mai 2027. Die Verordnung enthält aber auch eine klare Definition der Pflichten von Herstellern, Bevollmächtigten, Importeuren und Händlern, die Verschärfung der Anforderungen in Bezug auf klinische Nachweise und Konformitätsbewertungen sowie die stärkere Mitwirkung der sogenannten Benannten Stellen und strengere Vorgaben an diese Stellen. Betroffen davon sind nicht nur neue In-vitro-Diagnostika, sondern auch Tests, die bereits am Markt sind. In-vitro-Diagnostika sind zwar Medizinprodukte, werden aber trotzdem in einer eigenen Verordnung geregelt. Alle weiteren Medizinprodukte unterliegen einer anderen EU-Verordnung namens MDR („Medical Device Regulation“).