Comunidades epistêmicas e os desafios na formação de técnicos em saúde na pandemia de covid-19

ABSTRACT

This article discusses the role of the epistemic community linked to the training of health technicians through analysis of the actions initiated by the Pan-American Health Organization/World Health Organization (PAHO/WHO) Collaborating Center for the education of these technicians during the COVID-19 pandemic, with the aim of comparing these actions with the main elements that define the constitution and functioning of epistemic communities according to the specialized literature. It is argued that, despite the differences in the historical configuration of national healthcare and training systems, the emergence of common challenges in the training of technicians allowed the articulation of demands, the sharing of diagnostic assessments, and the cooperation between the International Network of Health Technicians Education, the Ibero-American Network of Health Technicians Education, and the Community of Portuguese Language Countries Network of Health Technician Schools, promoting the exchange of experiences, the search for strategic solutions, and the dissemination of recommendations across countries. By reaffirming the central role of health technicians in epidemiological surveillance, diagnosis and assistance, the COVID health emergency demanded immediate and consistent responses from governments and educational institutions, favoring the strengthening of the health technician epistemic community through the circulation of discourses and the hegemonization of meanings for the education of technicians. These actions, however, do not translate into stability or homogeneity for the epistemic community, since their articulation is always provisional and contingent, nor do they ensure the capacity to directly influence policies in each country.

Desde março de 2020, quando a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou a pandemia de covid-19, os sistemas nacionais de saúde sofreram com o aumento da demanda por serviços em todos os níveis de complexidade e com a perda de profissionais por adoecimento e morte (1, 2). Nesse cenário, o trabalho dos técnicos em saúde, definidos pela Rede Internacional de Educação de Técnicos em Saúde (RETS) como os trabalhadores que exercem atividades técnico-científicas no setor — desde as menos especializadas, realizadas por auxiliares e agentes comunitários de saúde, até as de natureza mais complexa, realizadas por técnicos de nível superior — ganhou maior visibilidade, representando uma alternativa estratégica para as políticas públicas voltadas à redução dos impactos da pandemia, especialmente entre os mais vulneráveis e em regiões remotas e desatendidas.

No campo da formação de técnicos em saúde, a interrupção das atividades presenciais para evitar a propagação do vírus nas salas de aula exigiu a reinvenção do cotidiano das escolas para que continuassem a cumprir sua missão institucional. A impossibilidade de realizar práticas profissionalizantes previstas para a conclusão dos cursos, o difícil acesso e adaptação de professores e alunos ao ensino mediado por plataformas de comunicação e a incipiente formação pedagógica de docentes para lidar com os novos problemas do ensino na pandemia foram dificuldades relatadas em muitas instituições dos países que integram a RETS. Ao lado dos profundos impactos sociais e econômicos, essas questões representaram grandes desafios para a continuidade da titulação de pessoal devidamente qualificado e estiveram associadas ao aumento da evasão escolar e do sofrimento psíquico entre professores e alunos.

Diante da crescente demanda por informações precisas e conhecimentos capazes de proporcionar soluções para problemas específicos, o surgimento de comunidades epistêmicas articulando profissionais de diferentes países e campos disciplinares apresenta-se como elemento estratégico no provimento desses dados. Este artigo discute a atuação da comunidade epistêmica ligada à formação de técnicos em saúde por meio da análise das ações desencadeadas pelo Centro Colaborador (CC) da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS)/OMS para a Educação de Técnicos em Saúde (BRA-59) no contexto da pandemia de covid-19. Também busca entender as dinâmicas de constituição e funcionamento da comunidade epistêmica, assim como sua capacidade de manter-se como instância dinamizadora apta a interferir nas políticas nacionais e internacionais.

COMUNIDADES EPISTÊMICAS

O conceito de comunidade epistêmica surgiu na década de 1970 em associação com o campo das relações internacionais, sendo retomado por Peter Haas em 1992 (3) e progressivamente incorporado na análise de políticas públicas em saúde e educação (4-6). Recorrendo às primeiras formulações, Haas define “comunidade epistêmica” como “uma rede de profissionais com reconhecida experiência e competência em um campo particular e uma reivindicação de autoridade de conhecimentos relevantes para a política dentro desse âmbito ou área temática” (3, p.3, tradução livre).

As comunidades epistêmicas ganharam relevância nas pesquisas em ciências sociais por permitirem a incorporação de atores não governamentais ao processo de construção de políticas, em contraposição às abordagens centradas no Estado. Nesses enfoques, a esfera governamental e a estrutura econômica aparecem como determinantes da organização e das práticas educacionais, não deixando espaço para a agência humana.

A adoção de novas perspectivas teóricas permite ampliar a investigação dos contextos de produção das políticas, realçando as dinâmicas complexas, os conflitos e os antagonismos que constituem o currículo como produção cultural e luta pela significação do mundo (5). Buscando trazer contornos mais nítidos para a definição, Haas afirma que, embora uma comunidade epistêmica possa ser composta por profissionais de diversas disciplinas e formações, esses profissionais devem compartilhar:

1) um conjunto de crenças normativas e de princípios, que fornecem uma fundamentação baseada em valores para a ação social dos membros da comunidade; 2) crenças causais, que são derivadas de sua análise de práticas e conduzem ou contribuem para um conjunto central de problemas em seu domínio e que depois servem como base para elucidar as múltiplas ligações entre as possíveis ações políticas e os resultados desejados; 3) noções de validade, ou seja, critérios intersubjetivos, definidos internamente para ponderar e validar o conhecimento no domínio de sua especialidade; e 4) uma visão de empreendimento político, ou seja, um conjunto de práticas comuns associadas a um conjunto de problemas aos quais sua competência profissional é dirigida, presumivelmente por causa da convicção de que o bem-estar humano será melhorado como consequência (3, p.3, tradução livre).

Embora o objetivo deste artigo não seja fazer uma ampla revisão desse conceito, tarefa já desenvolvida por outros autores (4, 6-8), duas críticas à formulação de Haas merecem destaque, considerando a contribuição que trazem para este estudo. Em diálogo com Haas, Antoniades (4) afirma que a conceitualização proposta por aquele autor carece de uma análise mais aprofundada das relações entre conhecimento e poder. Dando maior relevo à legitimação social do conhecimento, as comunidades epistêmicas são definidas por Antoniades do seguinte modo:

(…) comunidades de pensamento formadas por redes socialmente reconhecidas baseadas no conhecimento, cujos membros compartilham um entendimento comum de um problema/questão particular ou uma visão comum do mundo e procuram traduzir suas crenças em discurso social dominante e prática social. Esse pensamento comunitário pode ser local, nacional ou transnacional (4, p.26, tradução livre).

Ao dar primazia ao reconhecimento social da autoridade do conhecimento, essa perspectiva assume a indissociabilidade entre conhecimento e poder, mostrando-se mais adequada para pensar a integração das comunidades epistêmicas ao seu contexto social, uma vez que os conceitos de conhecimento e autoridade do conhecimento são historicizados.

Em outro registro, incorporando os aportes pós-estruturais da teoria do discurso de Ernesto Laclau (9), diversos autores (5, 8, 10) investigaram os processos de articulação que permitem a hegemonização de determinados discursos na produção das políticas. Os estudos desenvolvidos nessa perspectiva concebem a impossibilidade de definir as fronteiras identitárias das comunidades epistêmicas:

Como são partes integrantes das interações sociais nas quais influenciam e de certa forma direcionam determinados critérios na produção das políticas em diferentes segmentos, as comunidades epistêmicas não são estáticas, nem imutáveis. Também não são homogêneas, nem seus consensos — sempre conflituosos — são constantes (10, p. 208).

Nessa concepção, as comunidades epistêmicas emergem a partir da articulação de determinadas demandas, de modo contingente e provisório, e os sentidos hegemonizados nos discursos que enunciam são marcados pela instabilidade e impossibilidade de fixação.

O CENTRO COLABORADOR E A MOBILIZAÇÃO DAS REDES

Já nos primeiros meses da pandemia, as dificuldades vivenciadas pelas instituições que integram a RETS foram relatadas em um seminário virtual (11), com a participação de gestores e pesquisadores de Argentina, Moçambique, Portugal e Brasil. Esse evento, aberto para a participação de membros de diversos países da América Latina e países africanos de língua portuguesa, permitiu a unificação de uma pluralidade de demandas e a articulação de uma cadeia de equivalência em torno da manutenção dos processos formativos em um contexto de crise. A Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio da Fundação Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz), desde 2004 designada CC da OPAS/OMS para a Educação de Técnicos em Saúde, percebeu a necessidade de responder em tempo aos dilemas da formação. Passou, assim, a desenvolver uma série de atividades, pesquisas e materiais de apoio estratégico para as instituições formadoras, tanto no campo técnico quanto pedagógico (12-15).

Entre essas atividades, o CC propôs a realização do ciclo de oficinas Desafios para a formação de técnicos em saúde no contexto da pandemia, com o objetivo de mobilizar docentes e pesquisadores do campo para a criação de um espaço privilegiado de troca de experiências, reflexão e aprendizado que auxiliasse as instituições formadoras a darem continuidade ao seu trabalho. Buscando parceria com a RETS e suas sub-redes, a Rede Ibero-Americana de Educação de Técnicos em Saúde (RIETS) e a Rede de Escolas Técnicas de Saúde da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (RETS-CPLP), o CC promoveu a articulação de especialistas (pesquisadores, docentes e gestores) de instituições governamentais e não governamentais de diferentes países, abordando temáticas identificadas como demandas relevantes pelas instituições formadoras: estratégias para a manutenção das práticas profissionalizantes, o trabalho e a formação docente no ensino remoto; novos perfis profissionais e atribuições dos técnicos em saúde para o trabalho na atenção primária à saúde; o trabalho em redes, a formação de técnicos e a Agenda 2030; a interculturalidade e a saúde mental. As oficinas, transmitidas simultaneamente em português e espanhol, enfocaram experiências desenvolvidas em Moçambique, Brasil, Portugal, Argentina, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Peru e Uruguai, incorporando ainda no debate a participação de membros e instituições de Angola, Chile, Cuba, Equador, Guiné Bissau, México, Paraguai e República Dominicana.

Não obstante a diversidade de inserções institucionais e das funções de seus integrantes, a mobilização das redes envolveu o compartilhamento de um conjunto de crenças e princípios normativos suficientes para prover “uma racionalidade baseada em valores para a ação social” (3), como a defesa intransigente do direito à saúde e do papel estratégico dos técnicos no fortalecimento da atenção primária à saúde. Não se depreende daí que a comunidade epistêmica seja uma comunidade de consenso. As diferenças, apesar de suspensas pela lógica de equivalência constituída na articulação, seguem habitando a particularidade de seus elementos (9). A implantação do ensino remoto emergencial, ainda que tenha propiciado a criação de consensos provisórios em torno da defesa de novas competências para a formação docente, permitindo, assim, certa rubrica identitária à comunidade epistêmica (8, p. 229), não representou uma homogeneização da defesa da educação a distância entre seus integrantes.

Outra característica reconhecida do modo de atuar das comunidades epistêmicas é a preocupação com a disseminação de suas concepções, seus diagnósticos e suas proposições. Todas as oficinas realizadas tiveram cobertura jornalística e ampla divulgação, gerando matérias no site da RETS (16), publicação de informes e conteúdo para redes sociais, além da edição de um e-book (17) com as sínteses das discussões e as principais recomendações para formuladores de políticas, gestores de educação e saúde, docentes e profissionais da saúde.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O esforço empenhado pelo CC para gerar conhecimentos capazes de fortalecer as instituições formadoras no enfrentamento da pandemia foi potencializado pela estratégia do trabalho em rede. Mesmo considerando suas limitações (18, 19), a RETS e suas sub-redes podem ser entendidas como meios de divulgação de ideias e de diagnósticos sobre a formação de técnicos em saúde por parte de integrantes de uma comunidade epistêmica global.

A despeito das inúmeras diferenças quanto à configuração histórica dos sistemas nacionais de saúde e dos sistemas formadores, o surgimento de desafios comuns na formação de técnicos propiciou a articulação de demandas, o compartilhamento de diagnósticos situacionais e a cooperação entre as redes, promovendo a troca de experiências, a busca de soluções estratégicas e a disseminação de recomendações entre os países.

Por outro lado, a capacidade da comunidade epistêmica de influenciar as políticas nacionais mostra-se ainda incipiente, já que “uma transferência bem-sucedida significa que as convicções partilhadas se tornam parte de uma agenda política” (7, p.2). Mesmo considerando que a comunidade se fortalece cada vez mais com as ações desencadeadas na articulação de seus integrantes — CCs, organismos de cooperação e redes de instituições formadoras —, as orientações e recomendações por ela difundidas ainda encontram pouca ressonância nas instâncias governamentais. Estruturalmente subalternizados na hierarquia da força de trabalho em saúde, os técnicos não recebem a devida atenção das políticas públicas. Apesar da aproximação observada em diversos países entre os setores responsáveis pela formação e aqueles que regulam seu trabalho (20), ainda é grande a distância a percorrer para que esses ordenamentos se traduzam na redução da invisibilidade desses trabalhadores, em sua valorização profissional e na qualificação dos processos formativos (17, 20).

A incorporação do conceito de comunidade epistêmica na análise das políticas de formação de técnicos em saúde pode ser bastante produtiva na medida em que permite entender a contingência dos movimentos de aglutinação e a atuação de distintos atores na produção das políticas. No entanto, é preciso deslocar o foco dos atributos e das fronteiras que delimitam a comunidade para o modo como uma determinada rede de especialistas responde às demandas educacionais em determinado espaço-tempo de atuação política, entendendo, nas palavras de Pimentel (8), que a comunidade não se forma a partir do reconhecimento de traços identitários em comum, prévios à articulação, mas na própria subjetivação política.

Declaração.

As opiniões expressas no manuscrito são de responsabilidade exclusiva dos autores e não refletem necessariamente a opinião ou política da RPSP/PAJPH ou da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS).

Funding Statement

Parte deste trabalho se desenvolveu com o apoio do Programa Sub-regional de Cooperação da Organização Pan-Americana da Saúde para a América do Sul.